美国自80年代以来的行政改革在重新调整政府与社会的关系（如政府功能定位的市场化、政府公共服务输出的市场化）的同时，也进行了政府内部管理改革。政府内部管理改革的内容十分庞杂（如政府机构调整、人员精简、文官改革、预算改革、压平层级、重理行政程序、分权、非集中化等），但放松规制是其主流取向。80年代，美国政府忙于应付财政压力，经济恢复，提高政府功能输出能力，主要精力放在调整政府与社会的关系上，各级政府内部管理改革处于辅助性的次要地位。90年代以克林顿政府发起重塑政府运动为标志，美国各级政府发起了以放松规制为取向的政府内部管理改革。从1993年9月美国政府发表戈尔报告，到1999年这段时间的材料看，美国放松规制的目标并没有彻底实现，其突出标志是政府内部管理的三大体制（公务员体制、采购体制、预算体制）的改革没有取得实质性进展。只是在有关方面取得有限的成功。这其中有时间较短方面的原因，毕竟从1993年正式提出到1998年才仅有4年多的时间，但这不是主要原因。本章的任务是描述美国政府放松规制的方案设计及其措施的阶段性成果，并以一个案例研究做凭借来揭示美国政府放松规制的内在冲突，最后给出结论：放松规制只是提高政府绩效的必要条件，但不是充分条件，放松规制取向的行政改革能否取得成功，取决于美国政府能否重塑出有效的政府责任机制。
（第一节物极必反：从过度规制到放松规制
1993年9月美国政府发表的戈尔报告全称为《从繁文缛节到以结果为本——创造一个工作更好而花费更少的政府》（“From Red Tape To Results-Creating A Govern-ment That Works Better＆CostsLess”）。戈尔报告是指导美国政府90年代重塑政府运动的纲领性报告。但报告的题目却似乎是在吹出了放松管制（Deregulation）的号角。
戈尔报告断定：美国政府的绩效不佳，“问题不在于政府职员的懒惰和无能，而在于繁文缛节和规制是如此令人窒息，以至于扼杀了（政府职员）的哪怕一丁点的创造性”（NPR，1993，P.2）。解决问题的出路在于“必须抛弃繁文缛节，摆脱那种驱使人只对规则负责的旧体制，创立一种激励人对结果负责的新体制”（NPR，1993，P.6）。
第一，过度规制的佐证。
1、过度规制的人事体制
据美国功绩制保护委员会报告，美国有一部850页的联邦人事法，另外还有有关如何推行这些法律的1300页的条例，联邦人事手册达10000余页。
农业部所依据的人事法律、条例、指导、判例以及内部条例重达405.824公斤。
1991年海军人力资源办公室的人事表格能堆起一个944.88米的“纪念碑”（相当于华盛顿纪念碑的6倍）。
54000名雇员充任联邦人事职位。极其复杂的人事制度把人事职位分成459个系列，15个级别，每个级别又分2、过度规制的政府采购体制
《联邦采购条例》有1600页，外加行政部门必须遵循的条例2900多页（NPR，1993，P.26）。联邦采购体制充斥着僵化的规则和程序、面面俱到的设计说明，多层次的检查和审计。有142000名永业公务员从事采购工作。规制细，但效果差。1993年联邦采购政策办公室和功绩制保护委员会所做的调查表明：“该体制没有满足顾客的需要，该体制忽视了顾客的需求，且实际付价比应该付的要高……”。
美国联邦政府管理者严格遵循采购程序，笑料百出。
美国国防部的西西里岛空军基地的设施，一个价值100美元普通阀门坏了，按常理说即坏即修是情理之中的选择，因为只要该阀门一漏气，一周要损失蒸汽50美元。
但是该基地却依据采购条例的程序要求花了1年的时间才更换了它，损失价值3000美元。因为根据采购制度的要求，采购这类价值100美元以上的东西一定要买最合算的，也许等一年可以买到便宜2美元的阀门。据国防部副助理部长鲍勃·斯通估计，美国国防部的1／3经费浪费在执行陈规旧俗上面。
1993年的戈尔报告中列举了大量的诸如比类的例子。
亚特兰大市的联邦警官决定在出售某贩毒者的房产之前，打算把该房产的草坪修整一下，如果请邻居的青少年帮忙完成，每块草坪只需10美元，但根据采购条例的要求此任务只能竞争招标，青少年不允许投标，结果每块草坪以40美元的价格被专业园艺公司承包。该警官宁可每块草坪损失30美元，也不愿因触犯采购条例而受到白宫（或督察长办公室、或审计总署）的调查，从而有损自己的职业声誉。
结果倒在其次，按规则办事高于一切（NPR，1993，P.4）。
1989年詹姆斯。Q.威尔逊（美国著名的公共行政学学者）在《美国官僚政治》一书中也举了两个极端的例子。按照采购条例，政府官员花费3000美元买了一个咖啡壶，花费435美元买了一把锤子。
3、过度规制的预算体制
美国公共部门的预算体制具有专款专用的特点。明细分类账目决定了用于“买盐的钱，就不能去打酱油”，否则就是犯法。1990年美国联邦政府的预算文件共有1376页。
旧金山市的预算文件也有1米多厚。俄勒冈州有一个100万英亩的国家公园。该公园的预算分为53个大类，557个管理小类，1769个会计专项。会计专项之间的资金流动须经总部批准，每一笔资金在账目之间的流动至少花费30天（PR，1993，P.II）。
4、过分刻板的行政程序
刻板的行政程序同样带来了诸多负面的效果。职业安全健康署平均花费4年时间去订立一项新的健康标准。一项新的棉尘标准的提出，除无法统计的文件资料外，还包括105000页的论证材料。制定的时间不能不长，论证的材料不能不多，否则只要一方的利益照顾不到行政部门就要受到法院无休止的司法审查。1993年财政年度，国会要联邦行政部门准备了5348个报告。“政府实施的几乎每一套规章制度都蕴藏着这种控制人的动机，如预算制度、人事制度、采购制度、甚至会计制度。每一条规则在最初制定时的用意是极其美好的。但日积月累，它起的作用是阻碍性的。”可谓良性的鞭策演变成恶意的控制。
美国政府的规则多，管理规则的人自然就多。美国联邦政府有70余万管理者（相当于联邦永业公务员的1／3），专门对一线人员进行管理、控制、监督、审计。庞大的管理队伍一年工资与补助高达350亿美元。据1993年戈尔报告估计，美国联邦政府现有管理人员的数目是真正所需要人员的2倍。
第二，变恶意的控制为良性的鞭策：放松规制。
戈尔报告声称，“一个将要溺死的人不再要求哪怕是一滴水了。然而我们却已经向身陷规制沼泽的官僚组织施加了更多的繁文缛节。”（NPR，1993，P.2）美国政府的绩效问题再也不能靠施加官僚性规则的途径来解决了，办法只有一个：放松规制。
其实，在1993年美国政府戈尔报告发表以前，放松规制已成为部分政府官员、民间组织倡导的一个主题。部分联邦行政部门及州与地方政府也陆续而零星地开始试点。
美国官方最早提“放松规制”的官员是前联邦人事管理办公室主任霍纳（ConstanceHorner）。霍纳指出：“如果政府部门的管理者具有基本的人事预算和购买的决策权，如果政府少一些繁文缛节的公文要求，而让他们更多地关注他们必须提供的公共服务，政府的效率（Efficiency）和效能（ef-fectiveness）将会提高，政府的规模将会缩小。”詹姆斯。Q.威尔逊在1989出版的《美国官僚政治》一书，为美国政府放松规制实践提供了坚实的理论基础。全书用大量案例，数据和研究成果说明了一个道理：政府机构人员工作效率低下的原因在于其必须遵守的各种陈规俗套以及工作程序和结果的模糊性；要提高政府机构的效率必须进行改革，但改革的策略决不能是以新的官僚机制代替旧的官僚机制，最佳的也是惟一有效的途径便是简化程序，下放权力。在对美国的官僚机制运作做了实证描述之后，他做出的结论是：
“要想干得好，我们就不能不减少对政府的制约。既然减少对市场制约能使参与者释放进取的潜能，从而产生实际效益，那么减少对公共部门的制约也有助于激发它的活力。”沃尔克委员会（Thevolkercommittee，系由朝野人士组成的国家公共服务委员会，领导者为美国前联邦储备委员会主席沃尔克）。在《美国的领导能力——重建公务员体制》的报告中提出，要有条件地放权，“把录用权力下放到部及各行政部门”；放松录用程序；谋求管理者的决策自主权与外部控制、权力与责任的均衡；建议创办“管理示范项目”（ManagementDemonstrationProjects）。建议试行以3年为周期的预算体制。
1993年温特委员会（TheWinterCommittee，系州与地方政府公共服务委员会，由密西西比州前州长温特任主席），在《残酷的真理／艰难的选择》报告中，力倡“压平层级”，精简规制，使行政主管、管理者、一线雇员挣脱规制的天罗地网。建立“以团队为基础的绩效奖励体制”（Team-basedPay-for-PerformanceSystem），平等雇佣，建立“以结本的预算体制”。
温特委员会还建议职位分类不宜超过55个；小额购买宜采取单人签名制。温特委员会提出的放松制的建议比沃尔克委员会的建议多三倍。
1993年，克林顿政府任命副总统戈尔领导“国家绩效评论”（NPR）。这是一个指导美国政府推行重塑政府运动的组织。1993年9月该组织发表了戈尔报告，从而全面系统地提出了联邦政府层次放松规制的战略。应该说，温特委员会报告（1993）是对州与各级地方政府已有的放松规制实践经验的概括和总结，同时又是指导州与地方政府继续放松规制纲领性报告；国家绩效评论报告是对已有的各级政府放松实践经验的提炼和升华，它比温特委员会报告更具有权威性。是指导联邦政府各部、行政部门、独立机构继续放松规制改革的纲领性报告。
戈尔报告吸取了戴维·奥斯本与特德·盖布勒合著的《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》一书大部分改革原则。戈尔报告所提的放松规制典型体现了该书中改革“照章办事的组织”，建立“有使命感的政府”、“按效果而不是按投入拨款”的思想。彼得斯（Peters）和瓦特曼（Wa-terman）合著的反映美国80年代企业改革经验的《追求卓越》（“InSearchofExcellence”）一书直接影响了戈尔报告中关于放松规制的方案设计。80年代的美国企业在激烈的国际竞争中重塑了自身，赢得了再生。它们“压平层级”、授权雇员、推行全面质量管理、奉行企业家主义（Entrepreneu-ralism）、“解放管理”（LiberationManagement），从而取得企业改革的成功。企业改革成功的这些经验，它直接推动美国各级政府放松规制方案的设计以及实践的推行。
在80年代末特别是90年代，放松规制就成为美国政府内部管理体制改革的一条主流取向。从而也成为布鲁金斯研究所与兰德公司等智囊机构的一个重要研究对象。
1994年布鲁金斯研究所出版了一本论文集（题为《对政府部门放松规制：能够改良政府吗？》），其中收集了12位当代美国研究公共行政、组织理论的著名学者对放松规制的看法。像其他的改革途径一样，州与地方政府放松规制力度比较大，进展比较快。联邦、州及地方各级政府放松规制的改革运动已经成为重塑政府运动有机组成部分。
（第二节放松规制与以结果为本
到底何谓放松规制？
詹姆斯。Q.威尔逊认为：“放松规制意味着这样一种制度设计：在该制度框架下以取得的结果而不是以投入要素（雇谁，在哪里运作、如何谈判）做为判断行为主体的标准。”奥斯本和盖布勒认为：放松规制就是“改变照章办事的政府组织（Rule-DrivenGovernment），”谋求“有使命感的政府（Mission-DrivenGovernment）”；就是“改变以过程为导向的控制机制”，谋求“以结果为导向的控制机制”。
美国政府对放松规制的界定是：设计一种“政府官员对结果负责，而不是仅仅对过程负责”的新体制。（NPR，1993.P.13）。放松规制的目的在于，把行政组织中的公务员从陈规旧俗中解放出来，以便他们对结果负责，而不再是仅仅对规则负责。因为，在过度规制的状态下，对规则负责与对结果负责已形成矛盾，放松规制不是简单地取消一些规则，改变一些规则，而是必须扬弃过度规制中已过时的一些陈规旧俗，但要保留其内在的核心价值（保证政府官员对人民负责，防止行政权力腐败等），同时又要提高政府绩效及其对公民的回应性。即放松规制的目标应是两个：既要借规制之放松来提高政府绩效和政府对公民的回应性，又要保留过度规制所蕴含的核心价值的延续。
一、美国联邦政府的放松规制方案
从1993年戈尔报告对放松规制的建议来看，美国联邦政府放松规制有六个方面的考虑。
其一，简化预算程序，改革预算体制，从而使管理者摆脱费时费钱的多重约束。
其二，下放人事政策管理权，改革文官体制。从而给部门管理者录用、提升、奖励、辞退公务员的自主权。
其三，改革采购体制。
其四，重新整顿督察长办公室，促使其职能的转变。从而使其工作重点从专注于处罚犯规者，转变为重点帮助行政部门提高绩效。
其五，废除成千上万的过时的强加于联邦雇员的规制。
其六，放松对州与地方政府的规制，授权它们自主决策。（NPR，1993，P.13）
关于预算体制改革，共提出六条改革建议，其中核心的三条内容是：建立两年制预算；要求立法机构淡化对预算账目的明细分类；允许行政各部门保留剩余的预算资金。
（NPR，1993，P.14-20）
关于人事政策改革，共提出五条建议，其中有废除1万余页的联邦人事手册；给予各部及行政部门用人自主权及取消统一的申请表格；简化分类体制；简化公务员辞退体制。（NPR，1993，P.20-25）
