美国联邦政府的财政收入与州及地方政府的财政收入基本上维持六四开，概略来算，联邦政府的财政收入是每一个州政府收入（平均数）的75倍。征收高额的个人收入所得税和推行预算赤字开支是联邦政府获取财政收入的主要手段。1913年第一个收入税法通过时，全国只有3%的最富裕人口交收入税，且税率只有1%。1945年，74.3%的公民交纳个人收入所得税，1950年交纳个人收入所得税的公民回落到全部公民的58.9%，70年代末3/4强的公民交纳收入所得税。个人收入所得税已经成为联邦政府收入的主要来源，成为推动社会经济政策的有力后盾。在1981年实行“经济复兴税法”（Econ-micRecoveryTaxAct）前，个人所得税率是11-50%，分为14级，最高边际税率为50%。公司所得税率分为5级，由15%到46%。高额的收入所得税（以中央与地方的分税制为基础）以及联邦的赤字财政政策，造成了州与地方的财政贫血症。（国民收入是一定的，个人的税前收入也是一定的，联邦财政提取的份额越大，州与地方能够提取的份额就1970、1975、1980、1983四个财政年度，美国联邦税收收入分别占全国财政收入的51.6%、58.2%、57.4%，请参见刘永祯主编的《资本主义财政学》第309页所提供的一组数据，东北财经大学出版社1988年版。
1981年财政年度，美联邦政府税收总额为5855亿美元，其中个人所得税收人为3471亿美元（占59.3%）；1990年联邦政府税收总额10491亿美元，个人所得税收人为6015亿美元（占57.3%）。
越少）（请参见RichardS.Williamson.“Regan‘sFederalism：HisEffortsToDecentralizeGovemment”，P.221，UniversityPressOfAmericaCenterForTheStudyOfFederalism，1989.）。州政府为了完成法律赋予的份内之责，只好更多地依赖联邦政府的财政补助。（州政府最大的三项开支是教育、公路、公共福利支出。）30年代，联邦政府的国内开支增加了6倍，而联邦政府给州与地方政府的补助在10年之内增加了10倍。1946年，雇佣法案（TheEmploymentAct）使联邦在州与地方公共服务供给过程中的作用加大。1949年的城市更新计划（TheUrbanRenewalProgram），使联邦以财力作后盾更多地介入城市发展事务。1953年，联邦补助占州和地方年度预算的10%，1973年则提高到20%，1978年则达26%。
这一段时间内联邦开支基本保持稳定。1950年联邦政府给州与地方的补助占联邦开支的6%，1970年则占联邦政府开支的12%。政府的职能在1950-1982年间持续扩大是个事实，但联邦政府录用人数只提高了42%，而该时期州与地方政府录用人数上升了218%。（以上数字是笔者从“Regan‘SFederalism：HisEffortsToDecentralizeGovernment”一书中提取而来，详见该书等七章。）这些数据说明州与地方政府在很大程度上是充当了联邦政府办事处的角色。
1929年，联邦给予州和地方政府的补助只有1亿美元，1939年增至10亿美元。战后持续增长。1960年达62亿美元，1962年达80亿美元，1972年达550亿美元，1980年是950亿美元，1981年是948亿美元，1982年是888亿美元，1983年是935亿美元。其实，联邦政府拥有的这些财源完全可以归地方拥有，故有的政府官员（如里根推行新联邦主义的高级助手里查德。S.威廉姆森（RichardS.
Williamson）称，联邦政府实际上是掠夺占有了本属州与地方的财源，然后再充当好人，帮助州与地方。但支持联邦政府给予州与地方政府补助的论点有四个：其一是解决公共服务过程的外部性问题（如每一个州都不愿积极投资教育，而只愿吸引其它各州培养的人才），其二是有利于解决各州之间的财政差距，有利于各州共同发展；其三是某些联邦与州宜合办的项目（如食品券和医疗补助），联邦政府焉有不补助之理！其四，有利于各州为公众提供最低水平的公共服务。联邦政府正是通过分税制控制占绝对优势的财政资源，才有能力在全国实行宏观调控，才有能力推行统一的社会经济政策，否则素有抵制集体行动的各州难以执行联邦的各项政策，这一点联邦政府至今仍深信不疑。这一点也基本决定了美国80年代以来的分权的基调。
第四，分类补助的弊端。
联邦政府通过分类补助（CategoryGrants）的形式分配联邦政府给予州和地方的补助带来了一系列的问题。分类补助简单地说就是专款专用。联邦政府补助的资金有特定的项目用途，有特定的优先顺序安排，有着特定的利益满是对象，有着特定的使用效果要求。联邦政府给予州及地方政府分类补助越多，州及地方政府接受的规制和约束也就越多，也就有许多非预期后果。用中国的一句谚语来说就是：“沿江撒下钩和线，从中钓出是非来”。联邦政府的分类补助加以种种约束条件，其当初用意也是好的，但实践中的一些非预期后果有：
1、利益集团寻租动力强劲
补助分类越细，补助的服务对象越明确，由服务对象组成的利益集团寻租的动力越大。早已有之的全国市长会议、全国县联合会、全国州长会议等大的利益集团在华盛顿常设院外活动集团办公室，目的都是为本地区争得更多的一份利益（不是抢瓷器，至少也是分蛋糕）。联邦的财政资源取于全国，补助的受益却是集中的地区，成本的分散性和收益的集中性，在客观上难以形成显示各地区真实的公共服务需求量的显示机制，结果导致了联邦政府开支的总体膨胀，这是一层含义。
分类补助把受益的对象具体到了每个地区的受益群体[如接受医疗补助者（Medicaid）和接受医疗保险者（Medi-care）]，利益群体或组成自己的利益集团，或雇佣设在华盛顿的职业游说者，去推动立法机关和行政机关提高自己受益的那一类补助。政府补助的项目，往往需要州及地方一定数量的匹配资金，特殊的利益群体推动的补助项目实际上增加了州和地方政府的负担。有的情况是：联邦政府有意出一部分资金来资助州政府的某个项目，其实该州可能没有财力来提高该项目的水平，但联邦政府的资助不要白不要，于是，就自筹部分匹配资金把项目搞起来。职邦政府一旦中止资助，负担则全部落在州政府的肩上，想去之而不得。（1972年的《公共行政评论》3/4月的一篇文章将这种情形比喻为：联邦政府提供“种子钱”（SeedMoney）来使一个项目“发芽”，一旦项目“发芽”，联邦政府抽身而去，培育、灌溉、收获该项目就要靠州和地方政府源源不断的补充资金来完成了。中国的习惯称这种项目为钓鱼项目。Keynnecty，DavidJ.，“TheLawOfAppropriateness：AnApproachToa（GeneralTheoryOfIntergovemmentalRelations，”PublicAdministrationReview，March／April1972，P.135，143.）
2、交易费用过大
分类补助实施的交易费用过大，吸纳了补助最终接受者实际得到的资源。补助的对象严格说来不是项目，而应该是得到照顾的大学生、穷人和城市居民。但围绕项目的相关群体（争取补助的职业群体、管理补助的专业人员和官僚、落实补助的议员和行政官员）却混淆了补助的服务对象。因为该群体的受益优先于最终接受者的受益，该群体所花费的成本侵吞了所获取补助（收益量）的相当部分。该群体所花费的成本实际就是分类补助的实施的交易成本。
1981年联邦473项补助计划中，19项最大的补助占经费的80%，最小的424项只占经费的10%。美国政府间关系委员会建议424项可以取消。因为，补助无论大小都须有一套机构编制、经费来管理。管来理去都是花纳税人的钱。
3、公共服务决策权的缺失
最严重的后果是：就联邦分类补助项目而言，州和地方没有完成公共服务的决策权，只是执行联邦决策之权力，使州和地方政府丧失了最佳配置资源的主动性、创造性和灵活性。分类补助都是事先就决定具体使用用途的，故资源使用的政治逻辑代替了效率逻辑，被动地应付差使代替了创造性的政策设计。州及地方政府也丧失了责任感、许多项目的成功和失败无人过问，没有人对分类补助的最终结果负责（DavidOsbome，1993）。
二节分权制度设计的目标任何一种制度设计都是在利益主体的互动过程中实现的，利益主体在互动的过程中都投入了自己的偏好，即都有着自己的目标。利益主体目标间的距离远近、协调程度、相容程度决定了一种制度设计的最终成败，决定了制度设计在实践中的最终效果。分权（确切地说是中央和地方的分权）涉及的利益主体为联邦政府与州及地方政府双方，两者在分权制度设计的过程中其目标既有协调之处，又有冲突之处。冲突与协调的过程就是双方力量较量的过程。在双方之外，还有一方中立的学术力量，它们同样有分权制度设计的理想目标，对双方目标的形成及最终目标的达成都会有其独特的作用。
一、公共选择学派持有的分权制度设计目标
尽量使公共服务的供给者与消费者的偏好相一致，这就是公共选择学者对分权持有的理想目标。《美国公共行政的智力危机》（1973）的作者VincentOstrom就持有这种看法。他认为，解决巨型官僚机器功能失调的办法就是把公共服务的供给权力交给消费者选举的地方当局。具体而言，就是享受某一服务（如教育）的顾客选举相关的委员会（如教育委员会），由顾客直接付费购买相关委员会供给的公共服务，这样顾客就会对他们真正需要的公共服务的数量、质量做出理性的选择。在这个理想的模型中，成本和收益直接挂钩，既能出现公共物品的真实需求显示问题，不能杜绝政府供给的浪费问题；消费者多样化的偏好可以通过金钱投票来显示，可以通过多种组织生产多样化的公共服务来满足，于是市场选择代替了政治选择，专业权威代替了等级权威，竞争性组织安排代替了垄断式的组织安排。于是，大范围内公共选择（实际上少数官僚的选择）的内在矛盾（规则与经济理性人的矛盾）可化解到最低限度。（“小的地方政府单位比大的政府单位更能准确地反请参见Peterself：”GovernmentByTheMarket-ThePoliticsOfPublicChoice，第六章“RestructingGovernment”，TheMacmillanPressLTD，1993.）略引两段，以为佐证。
映选民的偏好，能更有效地控制官僚“（Ostrom，TieboutandWarren，1991）。
2、”（政府）的需要功能“（指地方政府根据公民的需要购买服务）能够和”生产功能“（这涉及到谁供给服务的问题）相分离。这种功能的分离（正像联邦政府早期意识到的那样）能够灵活性地获取公共服务，即”把公共服务承包给私营企业、非盈利组织或不同的公共部门，由它们来生产（Ostrom，TieboutAndWarren，1991）。“（请参见Peterself：‘‘GovernmentByTheMarket-ThePoliticsOfPublicChoice”，P.177-178.）即联邦政府可以购买公共服务，那么分权后的地方政府同样可以购买——关键是财政来源要有保证，这就涉及到分权的核心问题了。
二、联邦政府分权制度设计的目标
简单地说，80年代美国联邦分权的主要目的是转嫁负担一压缩政府规模，削减预算开支。90年代分权的主要目标也是承上启下，萧规曹随。这个目标是压倒一切的，其他的次要目标都要服从这个目的（Pierson&Paul，1994；LennyGoldberg，1996）。
处于第二位的目标是，权归州及地方，充分调动州与地方的创造性，在承受预算压力下提高公共服务的供给能力（RichardS.Williamson，1989）。
处于第三位的目标方是民主目标。
特别需要指出的是美国政府以80年代以来存在保守主义和进步主义两种分权观。保守主义的分权目标与进步主义的分权目标有质的不同。保守主义的分权观以压缩社会福利为核心；进步主义的分权观则强调在压缩预算的同时，不能把半个多世纪以来为中下层公众争取到的物质利益和公民权利抛弃，应该是鱼与熊掌兼得。联邦政府内部的两种分权观为分权的最终走向预定的轨迹。民主党为进步主义分权观的体现者。共和党为保守主义分权观的体现者。两党在国会中的席位及总统职位的占有情况，影响了80年代以来分权的实际进程。
三、州与地方对分权的期望目标
最大的目标是下放财政资源拥有的权力，提高财政资源的实际提取能力。也许，下放财权是其最凝炼的表达。
第二位的目标是下放完成公共服务的决策权。要的不仅仅是管理规则的权力，而且是制定规则的权力，即要的是就本政府范围内就各种公共服务的供给做出各种制度安排的决策权。
80年代的分权是通过增加整笔补助、“解除规制”、税制改革来体现的；90年代的分权是通过“放松规制”，授权社区来体现的，各自的目标在互动的过程中均有部分的实现。相比而言，联邦政府目标实现的程度大一些，州与地方政府的目标实现要小一些，事权倒是争得多一些，财权下放的目标实现还遥遥无期。这种情形确是公共选择的结果。
（第三节分权改革的两个阶段
