经济理性人可以在既定的预算约束下最大化地满足自己的利益，也可能通过“损人”之手段达到“利己”之目的，更可能的是借他人的力量资源，通过正常的合法程序来达到自己的目的。经济理性人必须通过交换（交易）才能最大化满足自身的效用。交易在广义上是指为了满足自己无法通过自身来实现的利益而进行的与他人的交往。狭义的交易就是市场的等价交换。“市场就是组织化、制度化的交换”（E-M.霍奇逊，1993）。经济的交易过程构成经济市场。公共选择学派把政治过程也看成是复杂的交易过程，即政治过程构成了“政治市场”。布坎南认为“政治是一个解决或调停不同的个人之间冲突的过程”。诺斯认为，政府是通过提供公共物品（一系列产权规则、交易规则及严格执行的手段）来换取社会（经济主体、个人）的财政税收的过程。公共选择理论家是严格按古典完全竞争市场模型来构想政治市场的，即政治家相当于企业家，选民相当于消费者，官僚相当于厂商，纳税人相当于消费者，政治宣传机构相当于广告商。
公共选择以交易经济学的观点来观察政治的目的在于强调规则变革。经济理性人在经济市场上进行交易必须有规则约束，否则交易无法顺利进行。市场交易的规则源于市场交易主体互动的内在需要，但必须由政府界定。如何改善市场呢？通过“促进交换过程，通过重组贸易、协约和协定规则，就可以改善市场。”同理，要改善政治，必然要改善和改革规则，因为政治过程是在规则结构内进行的。
要想提高政府效能，不能仅依靠为“公共利益”而奋斗的代理人的觉悟和努力，重要的是改革政府得以运转的规则。
关键是，改革行政系统的运转规则从何人手呢？
第三，经济市场与政治市场的本质不同规定着规则变革的方向。
为什么经济理性个体的自利行为在经济市场上能生成自然秩序，在政治市场上却造成灾难性的后果呢？政治腐败、“政府失败”就是这种灾难性后果的另一种说法。西方各国政府职能的膨胀，政府干预的扩大，使行政权力的运行范围、层次扩大和加深。结果造成预算赤字膨胀，债台高筑，政府功能输出能力下降；最关键的问题是：赤字财政与国债膨胀挖掉了资本主义的根基。在布坎南看来，资本主义可以定义为“公众为了满足某种欲望而把一切财富储存起来，从而使人类的能力积累起来并且保持下去这样一种态度”。政府尽管输出的社会经济职能在增多，但选民却对政府日益不满。这其中的根本原因到底是什么呢？
1、经济市场的交易双方是平等交换，至少有地位的对等性一个人要得到有价值的能满足自己偏好的物品，必须让渡自己持有的具有同等价值的物品。交易双方交换的是个人权利。个人权利虽由国家界定，但一旦界定就是明确的，是不能靠不等价的交换（如剥夺）来实现的。政治市场的交易是不平等交换，至少地位是不对等的，因为政治市场上存在权力现象，少数的管理者管理多数的被管理者。政府要得到某物，可以事先不付出某物，这里面有个强制性扣除问题。强制性扣除是社会扩大再生产的前提。当然，强制性扣除的方式随着时代的发展会有所变化，残酷性会越来越少，人道性会日趋增多。人道性强制性扣除方式的出现，与民主因素的介入有关。英国资产阶级革命期间国王和资产阶级控制的议会在税收上的争执，显示着国家从“横征暴敛”到“交易协商”方式的转变。较为严格意义上的政治市场，也只有在民主制国家才能出现。即使在民主制国家也存在一个强制性问题，也存在政治管理与被管理的问题，也存在着政府从社会强制提取的问题。
2、经济市场与政治市场存在着本质的区别个人在经济市场上做出的任何个人选择，都能使个人的收益（偏好的满足）与个人所付出的成本直接联系；个人在政治市场上做出个人选择时，个体的收益和成本是分离的。因为，政治市场上政治机制的最大特点是收益分配的集中性与该收益所付出成本的分散性。在经济市场上“没有免费的午餐”。个人的需求显示受个人预算约束的制约，可以这样说，个人偏好的满足与个人预算约束之间的矛盾是经济市场上个人选择面临的基本矛盾。
个人在经济市场上按照成本收益的分析追求着利益最大化。消费者根据自身的预算约束，力图使自己对不同商品的消费边际效用相同（即使不同消费品的边际替代率等于其价格之比）。生产者在资源约束下，力图使自己对不同生产要素的边际替代率相同，对不同产品的边际转换率相同（即使不同生产要素的边际替代率等于其要素的价格之比，使各产品的边际转换率等于各产品的价格比率）。这一切都是通过个人简单的买与卖作为切人点实现的。个人的边际调整，影响到价格变动，从而影响到供求关系的变动，从而引发供给者的相互竞争，使市场从一个均衡点，趋向于另一个均衡点。经济理论与经济发展的实践一再表明，只有当个人收益与个人成本最直接联系时（或个人付出带来的个人收益与社会收益最接近的时候，个人收益所付出的个人成本与社会成本最接近的时候），个人才最有创业的积极性，经济也最有效率（诺斯，1986）。在实践中，《专利法》
等一系列制度安排就是为了解决个人发明创造后个人收益与社会收益相差过大的问题。影响税（ImpactTax，）即针对产生某项社会成本的行为而征收的税就是将某些社会成本再内部化所做的制度安排。
必须有政府决策的规则来解决公共选择的基本矛盾。
如果说经济理性人（个人偏好）与个人预算约束之间的矛盾是经济市场上个人选择的基本矛盾，那么，经济理性人（个人偏好）与规则的矛盾则是政治市场上公共选择的基本矛盾。
首先政府决策的规则从一开始就是作为经济理性人的约束而出现的。追求个人最大效用满足的经济理性行为，通过市场机制可实现私人物品的有效供给和资源的有效配置。而公共物品享受的非排他性是一个红苹果，诱使个人采取不付费而消费的不合作行为。这样公共物品所需成本在市场机制下是无法通过价格补偿的。于是，就必须有别于市场机制的另一种规则来谋求这个问题的解决。这个规则就是政府决策的规则。
其次，必须有一定的规则来解决公共物品的真实需求显示。个人对公共物品的真实需求就是公共物品对个人所提供的个人效用。个人应为这种个人效用的满足提供税收额。而公共物品对个人效用的满足程度是不一样的，故个人所应提供的税收额应该是不同的。但个体的经济理性人行为往往无法显示其真实需求。在公共物品既定的情况下，个人或少报自己偏好，从而少交税；或在税收既定的情况下，高报自己的偏好，从而使自己在不必多花钱的情况下多消费。两种情况导致公共物品的供给不足或供给过剩，从而无法达到资源的有效配置。通过规则创新来使个体真实地显示对公共物品的需求是公共选择的难题之一。人们在理论上设计了需求显示法，由于技术原因，在实践上还难以执行。用者付费倒是一条可探索的现实路子。
再次，在每种具体政府决策方式中都内含着经济理性人和规则的矛盾。
独裁决策规则成本低，但外部风险大。全体一致同意规则可实现帕累托最优，最有可能保证全体人民的利益，但决策成本太大，有可能历尽周折仍达不成任何协议。多数规则是现实的选择，但这容易出现中位投票问题，互投赞成票问题及阿罗悖论中所揭示的投票循环问题。这是经济理性人对既定规则的滥用而易出现的问题。布坎南具体分析了在成本和收益分离的情况下，美国所出现的“赤字”民主问题。即选民与政治代理人在多数规则下最终的选择结果是巨额赤字和国债的出现（1995年底美国国债已达4万亿美元）。可见只有决策规则解决不了公共选择的全部问题，还必须有专门的约束规则来制约公共选择的主体。这就是布坎南一贯倡导的以元规则（即宪政改革）去约束次一级的法律规则，即大家在一致同意的基础上修正宪法，不允许可能带来预算赤字的法案通过。布坎南的宪政改革原则试图从根本上解决公共选择过程中深刻的内在矛盾，但现实中一时难以落实。这种宪政改革原则同罗尔斯在“无知之幕”之下作出的正义原则一样，具有价值指导作用，它规定了克服美国公共选择过程中各种矛盾的方向。
最后，在具体的政府决策的执行中存在着政府官僚（多指职业性官僚）与运作规则之间的矛盾。政府的职业官僚一般是作为政治代理人的代理人的身份出现的。选民做为第一本主，把权力委托让渡给政治代理人，政治代理人做为第二本主，把执行政治决策的职业官僚做为自己的代理人。
政治代理人在理论上说能够控制职业官僚来高效地完成政治决策，但在实践上却不尽然。政府官僚以税收为来源，以垄断的方式和等级制的程序规则来完成对公共物品的供给。它没有追求利润的终极目标，也没有竞争造成的创新动力。缺乏评价其政府绩效的明确标准，更缺乏降低成本提高效率的企业家般的内在冲动。且政府官僚同具体的公共物品一起成了命运共同体。以各种机会扩大预算，膨胀政府规模，成了职业官僚的必然的经济理性选择。故加强对官僚的政治控制，变革官僚组织内部的规则，激发行政官员的活力；打破行政系统独揽公共服务供给的制度安排，引进竞争性多元制度安排，是必然的逻辑选择。
奈斯坎南、图洛克、布坎南的公共选择理论对政府决策过程的分析，不是无源之水，无本之木。诞生于美国的公共选择理论主要是以美国政府干预扩大（即非市场的集体选择范围扩大）及其产生的后果为蓝本的。公共选择理论对政府失败原因的分析，可能适合许多国家的历史发展现实。
但更适合美国的历史发展状况。
美国在20世纪经历了从自由市场到政府干预，又从政府干预回归自由市场的辩证否定历程。这个辩证的否定历程有其一定的历史必然性。经济基础决定上层建筑，上层建筑服务于经济基础。自由资本主义时期，政府的功能在客观上比较有限，这是经济发展的要求，也是社会的需要。
自由资本主义进入垄断资本主义时期，特别是自由市场经济由于其内在结构性缺限而出现崩溃时，政府干预必然扩大，这同样是经济发展的需求，社会的需要。这是问题的主流。同时，我们也应该看到，公共选择理论学派所强调的经济理性人（行政官员、议员、利益集团）在互动的过程中也确实推动了政府干预的扩张，助长了政府职能的膨胀。回顾一下近百年美国行政权力扩大的历史及其后果有助于理解这个问题。
美国政府在20世纪以前，基本上充当了守夜人的角色。议会权力至上，行政权力有限。当时美国社会基本的文化氛围是：自由放任主义的经济哲学、“管的最少的政府是最好的政府”的政治哲学、社会达尔文主义的公共哲学，根深蒂固的个人主义哲学充斥着社会的每一个角落。20世纪初（1900-1920）进步主义时期的行政改革，是为了解决美国首次进入工业社会所出现的问题。美国政府开始企图放弃自由放任主义的政治哲学及社会达尔文主义和进化论的社会哲学，政府干预开始抬头。行政权力开始加强，以总统为首的行政系统开始成为议案的主要提出者，并成为推动相关议案在国会中通过的强大力量；开始重视效率的研究及实践运用；城市经理制的创新、大批专家的启用，对社会经济事务的介入，都标志着行政权力运行范围的扩大。
但此时的行政干预的目的仅仅是为了调整社会矛盾，调整各个阶层之间的矛盾（即大资产阶级与中小企业主之间的矛盾），为经济健康发展创造一个良好的环境，一旦经济环境好转，自由放任主义又卷土重来，根深蒂固的个人主义在顽固地排斥着政府干预。这在胡佛当政期间明显地表现出来。
本世纪30年代的大萧条（1929-1933）是美国政府干预的催化剂。为挽救市场制度带来的大面积失败，美国政府在罗斯福总统的领导下开始了大规模的政府干预。美国的行政权力在不触动三权分立框架的前提下开始得到增强。行政权力扩大体现在行政权力与立法权力及司法权力之间实际力量的对比上，体现在行政权力运作的范围的扩大及层次的加深上，体现在行政权力管理多少事情以及所管理的程度上。
1937年美国政府设立了总统行政管理委员会，1939年设立了总统行政办公室，标志着议会主权时代的结束，行政自主权的开始。行政权力对议会权力的渗透和影响，体现在行政系统影响议案通过的能力上。1933年《紧急银行法》、1935年的《全国工业复兴法》、《社会保障法》、1938年《公平劳动标准法》的通过，使行政权力干预社会经济事务进一步合法化。
本世纪30年代的行政改革首开行政权力扩大之先河，此后的历届美国政府都是沿着这条思路来扩大政府干预范围，增强政府干预的力度。杜鲁门总统的“公平施政”、肯尼迪总统的“新边疆”、约翰逊总统的“伟大社会”，尽是其鲜明的标志。
特别值得一提的是1946国会通过的四个法律对行政权力扩大及其产生的深远影响。行政程序法案（Adminis-trativeProcedureAct）标志着部分立法权从国会开始转向行政系统。立法重组法案（LegislativeReorganizationAct）标志着国会为有效监督行政机构的活动而进行自身改革，从此，国会建立了大量的常设委员会和小组委员会。侵权行为声明法案（TheTortClaimsAct）标志着国会不可能再时刻纠正已大规模卷入社会经济生活的行政机构的过失，司法审查的作用开始增强。录用法案（TheEmploymentAct）使联邦政府最大限度地提高了录用、生产和采购权力。
行政权力的扩大是当时社会发展的要求。但行政权力的扩大具有“一石击起千层浪”的效用。国会权力相应做出反应，无孔不入的利益集团利用任何一个权力转移和调整的契机，通过政治过程而实现自己的利益。
