前面几章实证描述了美国80年代以来行政改革的实践取向，并揭示了推动美国行政改革的三种理论。本章试图对美国行政改革的实践取向做一理论上的总结，以求从整体上把握美国行政改革发展的基本态势。本章由以下两节组成：第一节，美国80年代以来行政改革的主题；第二节，美国行政改革过程中的基本矛盾。
（第一节80年代以来美国行政改革的主题
美国行政改革有三大实践取向：即市场化取向（政府公共服务定位的市场化取向、政府公共服务输出的市场化取向）、放松规制取向、分权取向，这三大取向体现了一个主题：通过以非官僚化为取向的制度变革寻求新的政府治理模式（Govemance）。
无论是美国学者，还是美国政治家，都对美国传统的官僚化的政府治理模式表示了怀疑，认为工业社会的政治技术，不能适应信息社会的要求，须寻求一种新的政府治理模式。美国学者对探索中的新政府治理模式有各种各样的提法，1992年，戴维·奥斯本和特德·盖布勒称之为“企业化政府”（EntrepreneurialGovemment）、“更好的政府治理”（Bet—terGovernance），美国经济政策研究所的经济学家马克斯·萨维奇（MaxSawicky）1992年直接称之为政府“新模式”（TheNewParadigm），1994年英格拉姆等人干脆以“政府新模式”（NewParadigmForGovernment）为题编辑了一本研究美国80年代以来行政改革实践的著作。
当然，对于到底什么是新政府治理模式，美国学者并没有统一的看法，主要原因是美国政府改革的实践还没有给出最终的答案。正如亚里斯多德所言，一个事物只有达到成熟的时候，其“自然的本性”即实质性的东西才能充分暴露出来。美国政府改革实践并没有为美国新政府模式给出最终的答案，美国学者没有条件对此做出最终的深刻分析，外人更没有资格对美国的新政府模式本身说出更多的东西，但有两点是肯定的，即美国政府对传统的官僚化的政府治理模式已经表示不满；美国政府正在探索新的政府治理模式。
对能够肯定的东西我们有条件加以研究。综观80年代以来的行政改革，美国政府主要是通过三个层面的制度变革来探索新的政府治理模式。
其一，对于政府权威制度和市场交换制度来说，宁选市场交换制度，不选政府权威制度，市场交换制度实在不能承担的功能才交由政府权威去承担。
其二，对必须由政府来承担的公共服务职能，通过将政府权威制度和市场交换制度复合配置，形成一种崭新的关于公共服务供给的制度安排。简单地说，就是通过两种制度优势功能的“杂交”来形成一种原先单一制度所不具有的功能，提高政府功能输出能力。
其三，对政府内部管理制度来说，以一种“结果为本”的制度设计来代替“以规则为本”的制度设计，改变政府官员只对规则负责，不对结果负责的公共管理哲学；改变只注重投入，不注重产出的思维方式。美国行政改革的三大取向基本上体现了上述三个层面的制度变革主题，特做以下论证。
一、笔者对制度的理解
时至今日，不同的学科、不同学派的学者已经给制度做过太多的界定。VivienLonndes在1996年对有关各种制度的界定做了归纳。Lonndes列举了组织学、政治学、经济学中三种不同的新制度观，又列举了从不同角度定义的六种制度观。本文不想再为制度做一界定，只想谈点对制度的一种理解，从而为论证“美国行政改革的主题是一种制度变革”这一论点服务。
笔者对制度的一种理解是：制度主要是一种能够形成特定“情势”的规则。
笔者的这种理解有以下三层含义：
第一层含义：任何一种制度设计都是针对特定目标的设计（一旦制度设计出来，它自身又有一个演化的过程，这一点另当别论）。如果目标不明确，所设计的制度的作用方向就不明确，就难以诱使行为主体形成特定的行为模式。
康芒斯将制度解释为集体行动控制个人行动。之所以要控制行动，主要是将个人行动导向一个特定的目标。
诺斯认为制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是为确定人们的相互关系而人为设计的一些制约。“确定人们的相互关系”就是诺斯眼中的制度设计的目标。
舒尔茨把具体的经济制度分类为：（1）用以降低交易费用的制度（如货币、期货市场）；（2）用以影响生产要素的所有者之间配置风险的制度（如合约、分成制、合作社会、保险、公共安全计划）；（3）用以提供职能组织与个人收入流之间的联系的制度（如财产、遗产法、劳动者的其它权利）；（4）用以确立公共物品和服务的生产与分配框架的制度（如高速公路、飞机场、学校和农业试验站）。舒尔茨是以制度的目标作为制度分类标准的，这从另外一个侧面说明了制度设计须有一个目标，须有一个施加作用力的方向。
制度既然是针对特定目标的设计，不难理解，目标变化之时，即是制度需要重新设计之日，而目标的变化则是环境的变迁、时间的推移、技术的进步、知识存量的增长等因素综合作用的结果。
总之，制度总是针对特定目标的设计，目标的增减与存亡是引起制度变革的必要条件。
第二层含义：有效的制度意味着能够形成指向特定目标的“情势”。这种“情势”就像地心引力一样诱使行为主体形成特定的行为模式，有效的制度能够形成一种约束、支配、诱使个体行为的力量，个体行为互动的最终结果是趋向目标的实现。如果一项制度旨在惩治腐败，但这项制度确立之后腐败加剧，那么这项制度就是无效的制度。在管制经济期间，容易产生寻租行为引发的腐败，若为了惩治腐败再施加某些经济管制，其最终效果可能是对腐败推波助澜。
适宜的条件下解除管制，放开竞争，相应的腐败可能不治自消。其中的关键因素是，竞争本身就是一种能够形成防止腐败的“情势”。有许多制度用意良苦，却效果不佳，是因为最初选择的制度可能从根本上就不可能形成实现目标的“情势”（力量）。
不同性质的制度有不同的“情势”。有些制度可能适合在某一领域起主导作用，另外一些制度可能适合在另外的领域起主导作用，即制度的不同性质规定了各自有其发挥主导作用的不同领域。政府权威制度与市场交换制度就是两种不同性质的制度。两者的内在结构与性质决定了各自有其发挥主导作用的领域。
政府权威制度适合解决非市场的集体选择问题，并善于做出公共决策，提供公共服务。市场交换制度适合于解决市场的个人选择问题，并善于提供私人物品（私人服务）。
林德布隆姆和查尔斯·沃尔夫已经对政府权威制度和市场交换制度的功能优势和劣势做了清晰的梳理（第三章已有论述）。这本身说明了两者是不同性质的制度，也就有着根本不同的“情势”。换句话说，两种制度所形成的“场”的作用力是不同的。公共选择学派（威廉姆·奈斯坎南、詹姆斯。
M-布坎南）对此也做了学理上的验证。同样是经济理性人的个体（即人性假设相同），在市场交换制度下互动的结果是自然秩序的生成；在政府权威制度下互动的结果却是灾难性后果的产生（财政赤字、政治腐败等）。这充分说明两种制度所形成的“情势”是不一样的，否则同是经济理性的个体，为什么其互动的结果却是南辕北辙呢？公共选择学派是用了完全竞争的经济市场与政治市场的理想模型来说明这个问题的，其结论能够经得起美国政府实践的验证，但与客观现实还是有一定的距离。
的确又有谁能证明现实市场经济中经济理性人的互动一定产生自然秩序呢？在公共选择学派看来，政治制度是一种操纵性的制度，因而是有效交换的障碍。“被效用最大化的政治家和官僚所操纵的政治制度已经变质，致使政治制度只服务于官员个体的私人利益，任何公共利益的理念已经丧失”（DunleayAndOleary，1987，P.112-3）。市场制度则是“一种审慎的控制”（林德布隆姆，1977），一方想取得某物，必须让渡具有同等价值的某物。由于在学理上它不具有操纵的性质，它的内在要求驱使个体“欲取先予”，对等控制。政府权威制度运行的逻辑是权力，市场交换制度运行的逻辑是权利。政府权威制度是公共选择运行的制度环境。公共选择的内在矛盾与经济市场上个体选择的内在矛盾有着根本的区别，两种制度性质的不同引起“情势”
之不同。
正是因为不同性质的制度有着不同的“情势”，才使制度的替代和选择问题格外突出。亚当·斯密为代表的古典经济学力倡用市场制度安排来代替政府权威制度安排。布坎南对此作了总结：
“也就是说，亚当·斯密直接致力于比较不同的制度结构，不同的约束，经济行为者就是在这些约束内做出选择。”
二战后重新兴起的公共选择学派首先研究的是“规则的选择”问题，然后才研究“规则之下的选择”问题。源于公共选择理论的宪法经济学，专门研究规则的比较和选择问题（如在税收领域，宪法经济学研究不同的政治规则与不同的税制之间的关联，而不研究不同的税制对私人经济行为的不同影响）。具体地说，宪法经济学考察对于约束的选择，而不是约束内的选择，西方学者之所以如此强调规则的选择问题，是因为，选择了不同的规则，就意味着选择了不同的“场”，选择了不同的“情势”。在选中的元规则之下制定的具体规则，会诱使个体行为产生某种特定结果。举例来说，选择了不同的投票规则，可能会有不同的方案出台；选择了不同的税收规则，就会有不同的税收制度；选择了市场交换制度而不是政府权威制度来生产公共服务，具体的公共服务供给制度就会有很大的不同。
第三层含义：一种成功的制度变革，主要不取决于它是否增删了哪些规则，关键看他是否形成了直接作用于目标的“情势”。
先举个例子，如果某公司的一个职位确实非常重要，占据这个职位的人的重要性非同小可，此时，为保证这个职位上的人尽心尽力地创造性工作，有两种办法，一种是制定约束该职位的承担主体的若干规则，规则言之切切，要职位的承担者如何如何。另外一种办法很简单，就确定一种体现该职位价值的高薪。后面这种安排可能比前面那种安排更有效。后面这种安排有个机会成本问题。所谓的机会成本。是指做A时没有做B而丧失的收益。如果职位的承担者感觉到做B的收益远大于做A的收益，再多的规则也是竹篮打水。他也许会主动突破规则而被辞退，很愉快地弃A而做B。这其中的关键要素是设置高薪这种制度安排能更好地形成这样的情势：职位承担者须发奋而创造性地工作才能保住这个得之不易而又值得一做的职位。
制度变革离不开撰写、制定更多的法律法规，但仅仅如此，也许并不能实现制度变革的目标。亨廷顿强调：“在一个腐化成风的社会里，采用严历的反腐化法令只会增加腐化的机会。”詹姆斯。Q.威尔逊也认为，美国行政部门现在已经处于过度规制的状态，再制定些规制，要求改变过度规制产生的问题，不仅与事无补，而且还会变本加厉，恶化问题的性质。所以，美国政府在1993年的戈尔报告中，已经采取了“放松规制”的改革战略。难道“放松规制”就一定能提高效率吗？“放松规制”就能保证行政官员行施权力时进行自我约束吗？谁也不能保证。保罗。A.沃尔克（PaulA.
Volcker）和威廉姆。F.温特（WilliamF-Winter）是美国放松规制的提倡者，但1993年美国联邦政府戈尔报告正式制定“放松规制”的战略时，两位声称：“从严格学术意义讲，放松对政府部门的规制只是改善公共行政的必要条件，不是充分条件。”放松规制不只是一种改革实践，更主要的是一种可以证伪的改革思想，既要“放松规制”，又要保证行政权力行使的合法限度。这还是需要一种制度设计的，只不过制度设计的思路须进行转换，其中“战略性规则设计”是其典型的代表。总之，制度设计除增减规则条文以外，还有另外一些思路，如引入机会成本概念，引入竞争机制，引入“战略性规则设计”等。
二、美国行政改革的三个取向就是一种以非官僚化为取向的制度变革
第一，美国政府在新的信息社会技术背景下应该实现新的目标。
新的目标，可用“更有回应性，更有责任心，更富有效率‘’（”moreResponsive，Accountable，AndCost-Effective‘‘）来表述。美国政府要实现新的目标，必须进行非官僚化的制度设计。换句话说，美国官僚主义的制度设计（治理方式）是工业时代的产物，它无法实现信息社会的政府目标。
官僚制度意味着组织方式的理性和效率，是极权主义统治滥用权力的替代物。官僚制度作为工业时代的产物，已经创立了彪炳业绩。“官僚制度利用其层次系统的权威和功能的专门化，使大规模的复杂任务得以有效专业化地完成。”官僚制度之所以能取得长足的推进，其“决定性理由一直是超过其他任何组织形式的纯技术性优越性……精确、速度、细节分明……减少摩擦、降低人和物的成本，在严格的官僚主义治理中这一切都提高到最佳点。”（马克斯·韦伯语）
但官僚主义的治理模式之弊端随时代的变迁亦逐渐显露出来。
崇尚“理性与效率”的机械性的官僚体制，至多也是一架精密的机械力学的机器。刚性有余，灵活性不足。’大批量的生产统一模式物品的能力有余，满足差异性和多样性服务需求的能力不足；有限的机械效率难以超越几乎无限的竞争效率；局部的效率不能带来多变的体系中所需要的总体效率；更重要的是，把理性推致极端会模糊目的，失去了使命感；（失去使命感的理性对公民还有何价值？）对行政官员机械的过度规制，防“小人”有余，励“君子”不足；最后，机械性的官僚体制难以激发创新精神。机械的官僚体制中一个齿轮只能随着其他齿轮转动，按部就班倒是一种本分，创新变革是为其他齿轮设置麻烦。官僚体制的上述弊端随着信息社会的到来与发展而更加明显。
