一是失业补助，由雇主与雇工共同交纳的失业保险基金来支出，也属专款专用项目；二是对“未成年儿童家庭补助”（AFDC）的支出；三是对贫困老人、盲人和残疾人“补充保障收入方案”（Supplemental Security Income Program）的支出；四是“食品券”（FoodStamps）支出；五是“联邦退休与伤残保险方案”的支出，美国财政预算中把这一类支出统列为收入保障（lncome Security）项目。
第二，社会福利开支是美国政府财政开支中增长速度最快的一项。
美国（各级政府，）财政支出结构表明，社会保障、收入保障、保健、住宅、社区发展在财政支出的总额中所占的份额增长速度是最快的。1960年、1970年、1980年上述开支在财政支出中所占的份额分别为18.1%，24.9%，29.4%；同期国防、对外军援、退伍军人补助在财政支出总额中的比重分别为38.0%，28.2%，18.1%。前者持续增长，后者有下降趋势。
通过对美国（各级政府）财政支出结构作一分析，可以清晰地看到，社会福利开支的增长率超出任何一项开支的增长速度。
美国社会福利开支属于不可控制支出，这类开支是根据立法规定和政府必须承担的责任必须按期履行的，除非经过修改立法或政府履行了责任，否则，不能停止支付或变更支出的规模。因而，社会福利开支的扩张是促成赤字财政的主要原因。
在20世纪70年代末，美国经济出现经济“滞胀”。所谓的经济“滞胀”是指经济停滞的同时，通货膨胀居高不下由上表可以看出，联邦政府的赤字在70年代跃上高峰。而70年代正是美国经济“滞胀”并发严重的时期，即经济停滞与通货膨胀并存。
资料来源：《美国统计摘要》1976、1984年版，笔者转引自《美国现代大企业与美国社会》，王锦瑭、钟文苑、李纪同著，武汉大学出版社1995年版，第66页。
经济停滞的同时，通货膨胀居高不下。政府提取税收的税源萎缩，加之中产阶级在各州发生的抗税风潮，使政府失去了扩张社会福利的财政能力。沉重的财政赤字和巨额的国债迫使政府寻求削减财政开支的各种办法。解铃还须系铃人。困境下的选择只能是压缩福利政策，收缩政府的社会职能。
（第二节推行公共福利政策改革收缩政府社会职能
压缩福利项目是通过公共福利政策改革来实现的。80年代美国里根政府收缩政府社会职能的力度最大。90年代克林顿两届政府强调的是政府功能输出方式的变革。但在克林顿政府于1996年仍然进行了号称是“终结福利”的福利政策改革。可见，通过公共福利政策改革来压缩福利，是美国80年代以来既定的政策导向，是前后连贯，一脉相承的。本节在论述公共福利政策改革前，先简单理清美国福利政策的主要内容，作为切入正题必要的知识背景；在论述公共福利政策改革的历程之后，给出本节的结论，政府必须依靠市场来分散自己的负担。政府权威制度供给社会福利属于公共选择的过程；市场交换制度提供社会服务属于个体选择的过程。两种选择过程的内在矛盾性质不同，结果也不一样。完全通过公共选择过程来供给社会福利，必将导致福利膨胀，政府财政危机在所难免。以部分的市场交换制度安排来完成社会服务的供给，则会抑制福利的不合理膨胀；并且，在适当的时候，这种部分的市场交换制度安排可以为政府转移财政负担提供不可缺少的支点。
一、改革前美国公共福利政策
美国福利政策改革始于20世纪80年代，持续于90年代，也必将带人到21世纪。为了更好地理解福利政策改革，先对80年代以前的美国福利政策做背景介绍。
第一，公共福利政策的主要组成部分。
美国社会福利政策最重要的部分主要集中于社会保障、医疗健康保险、收入保险、住房补贴等几个方面。
1、社会保障政策
社会保障政策的扶助对象是老年人、残疾者以及雇员的遗属。美国的社会保障是一项全国性的强制性的社会保险计划。美国社会保障资金来源于雇员和雇主共同交纳的社会保险税。缴纳的方法是个人和企业各出一半。雇员交纳的那一半随工资被自动扣除。个人工作变动和迁移不受影响。
用社会保障税收人设立社会保障基金，由社会保障局管理。法律规定这笔基金只能用于购买政府债券增值，不能用于购买风险较大的股票，以免危及社会保障体系。
“社会充分”与“个人公平”是社会保障政策的两大原则。“社会充分”主要是指不管贡献大小，人人有权享受。
如老年人保障政策规定，不管这个老年人工作时贡献大小，65岁后至少都可得到一定数量的退休金（政府已规定退休金的最低标准）。“个人公平”是指个人多贡献、多收入、多交纳社会保险费的，退休时可多拿保险金（也有最高限额）。
高收入者退休时拿的保险金可以是低收入者的几倍。
另外，联邦与州政府为政府官员的养老保险实施公务员退休计划。公务员的退休基金来源于四个方面：投保人按月交纳全部薪金的7%作为保险基金；公务员所在的政府部门交纳的与公务员等额的保险税；政府划拨的专项基金；以上基金的利息。
2、医疗健康保险政策
普通人的医疗保险政策。美国普通人的医疗保险政策的基本情况是，个人和所在公司联合向医疗保险公司购买医疗保险（一般也是双方各出一半，买何种保险由个人根据各自的情况而定）。保险公司和医院签订合同，病人只能到保险公司指定的医院或诊所看病，医院向保险公司收费。
政府的作用主要是为保险公司再保险，以免它们遭受巨大损失而破产，从而危机投保人的医疗保健。
可见，美国普通人的医疗保险主要是通过市场交换来实现的，政府权威只是对其医疗保险起保证作用。即市场调节是美国医疗保险制度的基础，政府只是必要补充。雇员出钱购买医疗保险服务，保险公司通过经营后的收支差额而获利。保险公司的逐利行为很容易推动医疗保险费用上涨，也容易给政府、雇员、雇主均带来经济负担与风险。
保险公司的高利润很可能意味着投保者的高负担。美国政府为了更好地保护投保者（普通公民）的利益，则必须正确处理与保险公司、医院、医生的关系，但关键是正确处理政府与医疗保险经营机构的关系。
医疗保险组织的性质不同，关系到政府风险的大小。
医疗保险经营组织可划分盈利性机构与非盈利性机构。美国政府倾向于通过非盈利性机构来实施普通人的医疗保险。蓝盾蓝十字（Blue Cross&BlueShield）与健康维护组织（HMOS）是两个重要的从事医疗保险的非盈利组织。前者在美国有74个独立分支机构，拥有雇员12万5千人，投保人1亿有余；保险资金总额1040亿美元，其中一半来自私人企业入保的保险金，一半来自政府办的医疗照顾计划（Medicare）。健康维护组织是由医务人员和管理人员自愿结合而成的保险组织。它对每个参加者收取一定数量的保险金，在合同规定的有效期内，对所有参加者健康负责。利用一定的金额承包一定的人群在一定时期内的健康，是该组织的基本思想。健康维护组织的收入取决于保险金的结余。
健康维护组织是一种自组织。它可以利用市场交换与人道救济两者的优点，来克服公共选择过程中的部分矛盾。
该组织既是保险组织，又是医疗服务的直接供给者，这样可以比以纯私营保险组织经营医疗保险减少两种对策行为，减少两笔交易费用。即可减少保险组织与医院、医生之间的交易成本，减少保险组织与投保人之间的交易成本。健康维护组织也盈利，但盈利不以积累财富为目的，因而带有一定的互助救济性质。最终减少了投保人的负担，减少了政府的风险。
美国政府逐步重视与扶持这种在长期的医疗实践中出现的保健组织。1973年国会通过健康维护组织法，联邦政府开始给予其资金援助。在美国政府的支持下，这种保险说明：两者之间有一种合同关系，有一种交易成本。
组织有较大发展。在里根政府期间（1980-1984），该种组织从39个增加到323个，注册人口达1250万，1/4的医生与各种健康维护组织签订了合同，1985年全美已达400个。美国政府医疗照顾计划的95%已被其承包，1987年，3100万美国老人中已有40万人加入该组织的医疗保险。
健康维护组织已占据美国医疗保险市场的9%。已在竞争激烈、市场分割激化的美国医疗市场上占有一席之地。
医疗照顾计划（Medicare）。主要是政府为65岁以上的老人、某些残疾人和永久性肾功能衰竭者提供医疗保健。
参加社会保险者年满65岁时，就会收到医疗照顾保险卡。
医疗照顾卡能提供就医保险与治疗保险。享受就医保险的老人可到医院看病和住院治疗，大部分费用由医疗照顾计划支付；享受治疗保险的老人可由医生上门服务及接受理疗等其他服务。目前，绝大多数老人都同时享受这两类保险。病人看病时实际上不用付费。
医疗补助计划（Medicaid）。这是一项福利性保健计划，其对象是低收入的穷人及其未成年子女、盲人、残疾人等。美国联邦政府与州政府共同出资联合实施医疗补助计划。在实施该计划时，联邦政府给州政府补助所需资金的50-80%。申请医疗补助项目者需经过州政府的资格审查。除了基本的医院医疗服务外，不少州还对受益者提供家庭护理、牙科治疗、急救车服务、药费减免、配眼镜和助听器等福利。
美国医疗保险开支及其分布。1980年美国医疗保险开支占GNP的9.1%，人均1055美元；1987年则占GNP的11.1%，人均1987美元。1980年美国的医疗保险开支达21970亿美元，其中受益者个人直接支付了其中的28.7%；私人保险公司支付了其中的30.7%；所在企业只付出1.2%，联邦与州政府支付了其中的39.3%。换言之，在美国，一般而言，政府以各种形式承担1/3的医疗费；自己将承担不到1/3的医疗费，私人保险公司将承担1/3的医疗费。私人保险公司多年资本积累的结果，使其能够在保险公司收缴的个人保险预付金以外，负担个人30%的医疗费用。
美国市场化的医疗保险体制的缺点是管理成本（交易成本）难于控制。市场交换是有交易成本的。美国对以交换为基础的医疗市场需要付出可观的管理成本。美国的管理成本大约占医疗保险支出的15%，而其他经济合作与发展组织只占5%或更少。利用市场，同时又须降低交易费用，是美国推行医疗保险政策的难题，也是改革的一个重点。
3、收入保障政策
其主要的有失业救济计划、补充收入保障（Supplemen-tal Security Income Program）、未成年儿童家族补助（AFDC）、食品券计划（FoodStamps）等四项。
失业救济计划。失业救济计划由各州实施，各州设有失业救济基金，雇主平时需为此基金缴税，同时联邦政府给予大量财政补贴。失业救济的标准和享受救济的资格主要由各州制定。失业救济的对象是非自愿性失业的工商企业雇员，地方政府的工人，部分非盈利机构的雇员，家庭佣工以及部分农场工人。领取失业救济的时间一般只有半年，特殊困难时期可以延长13周。保险金为原工资的50%左右。
补充收入保障计划（Suplemental Security Income Pro-gram）。社会保障局负责实施补充收入保障计划。其主要目的是对贫困老人、残疾成年人和残疾儿童提供收入补助。
加入这一福利计划的资格有全国统一的标准，需经有关部门审查合格后方能享受。
未成年儿童家庭补助（AFDC）。美国政府为保障有子女家庭的生活水平而提供的福利计划。其主要对象是单亲家庭，且多为母亲做家长的家庭。
食品补助（FoodStamps）。主要是对低收人家庭提供食品补助，经有关部门对收入审查确认合格后，即可每月领取食品券。对食品券的使用有严格的规定，不许买烟酒物品。不少地方也不允许购买成食品，只能购买半成品和食品原料。
4、住房补助
住房补助始于罗斯福“新政”，确立于1937的国家住房法。穷人阶层是住房补贴的对象。
退休金政策体现了一个国家的福利水平。但美国最昂贵的不是退休金保险计划，而是医疗补助计划（Medicare），最廉价的当属住房补助；最有争议的是未成年儿童家庭补助（它直接推动了未婚生育的泛滥）。
第二，与美国福利政策相关的利益群体。
美国福利政策的改革是一种利益的调整，涉及到各利益群体的切身利益。相关利益群体对福利政策改革的对策行为，直接关系到福利政策改革的成败。因此，有必要理清与美国福利政策相关的利益群体。
1、福利政策的直接受益群体
如，退休金政策的直接受益者是退休者群体，代表该群体的利益集团是美国退休人员协会（The American Associa-tion Of Retired Persons）。住房政策的直接受益者是低收入住公房群体，代表该群体的利益集团是全国低收人家庭联盟（Low-lncome Housing Coalition）。等等，以此类推。
直接受益群体的利益之数量与质量，均依赖于相关福利政策的兴衰存灭。因而，获取这种利益的手段是想方设法维护与推动福利政策的生存与发展。这种利益的性质具有合法性，但不一定都有合理性和适度性。
2、福利政策的间接受益集体
主要有两类：
其一为具体执行公共福利政策的政府官员；其二为公共福利的直接供给者群体（职业性利益集团）。
执行公共福利政策的政府官员群体，是公共福利政策的副产品。它们分布在华盛顿以及遍布全国的派出机构（地区办公室、州与地方政府办公室）。有的时候一个部或一个行政部门便是该利益群体的组织形式。如，与医疗健康政策相关的政府组织有：疾病控制与预防中心，疾病预防与健康改善机构，美国健康与人类服务部，加利福尼亚健康服务部，德克萨斯州健康部等。它们的利益也依附于相关的公共福利政策。长期从事公共福利的管理工作，使其知识与技能有专用性，一旦不再从事原来的工作，对其自身利益是一个损失与侵害。它们的利益在很大的程度上依赖于相关福利政策的兴衰存亡。它们期望福利项目的管理费用的增长。
