载《新视野》（核心期刊）2009年第6期。
人民代表大会制度的历史与发展
我国的人民代表大会制度诞生55年了。如果从人民代表大会制度的源头算起，可以上溯到上个世纪的30年代初期。在这近80年的岁月里，古老的中国发生了天翻地覆的变化，压在中国人民头上的三座大山被推翻了，中华人民共和国成立了，僵化陈旧的社会主义模式改革了，中国特色社会主义道路创造出来了，中华民族正在成长为世界民族之林中的强者。伴随着这一历史进程的，是人民代表大会制度的酝酿、诞生和发展，是人民当家作主形式的探索、丰富和创新，是国家民主法治的提升和社会政治文明的进步。可以说，作为人民当家作主形式的人民代表大会制度与我们的人民共和国，是一而二、二而一的东西，是不可分割的整体。
因此，在建国60周年的时候，对我们的人民代表大会制度写点什么，是应当的。
一、人民代表大会制度的含义和内容
宪法规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。全国人民代表大会是最高国家权力机关。地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。这些规定是研究人民代表大会制度基本含义的宪法依据。
人民代表大会制度是体现我们国家国体和政体的政权组织形式。人民代表大会制度不是指的关于人民代表大会自身的制度，而是指的以人民代表大会这个国家权力机关为核心组织起来的包括国家行政机关、国家审判机关和国家检察机关在内整个国家机关制度的总和、总称。
人民代表大会制度的基本含义是：(1)全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都依法由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。(2)国家行政机关、审判机关和检察机关都由人民代表大会选举产生并授予相应权力，对人民代表大会负责，受人民代表大会监督。(3)全国人民代表大会和县以上地方各级人民代表大会依法选举产生常务委员会作为代表大会的常设机关，在代表大会闭会期间行使法律赋予的职权。常务委员会对人民代表大会负责，受人民代表大会监督。(4)人民代表大会制度实行民主集中制，既按照民主集中制组织，也按照民主集中制运行。这有利于调动中央和地方两个方面的积极性。国家实行中央统一领导，同时充分发挥地方积极性，在少数民族聚居地区实行民族区域自治制度。作为国家权力机关的全国人民代表大会和各级人民代表大会之间没有隶属关系，便于发挥各级地方群众的积极性；作为国家行政机关的地方各级人民政府，实行对本级人民代表大会和上级行政机关的双重负责制，便于保持国家政令统一和提高行政效率。(5)人民代表大会实行共产党领导下的一院制。在我国，中国共产党是唯一宪法法定的执政党，又是以保证人民当家作主为唯一宗旨的政党，而人民代表大会既是人民行使权力的机关，也是共产党民主执政、依法执政的操作平台。在这里，没有必要实行轮流执政的两党制或多党制。同时，在我国，一切权力属于人民，人民行使自己权力的机关就是一个经由人民依法选举产生的人民代表大会，人民代表大会不与任何机构分享来自于人民委托的权力。在这里，所有公民是一律平等的，没有凌驾于人民之上的贵族，不需要贵族院或元老院；国家也不实行联邦制或邦联制，只是对少数民族聚居地区实行民族区域自治制度，没有必要再设立各州院或民族院。它的好处是有利于国家的统一和办事的效率。
人民代表大会制度是我们国家的根本政治制度。之所以这样说，是因为这个制度具有这样一些特征或功能：一是这一制度以它特有的政权组织形式体现了我们国家的国体和政体。我们国家是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家，这是我们的国体。我们国家是人民共和国，实行的是民主共和政体。而人民代表大会制度以它的上述内涵很好地反映或体现了这个国体和政体。也正是因为这样，人民代表大会制度构成了国家体系中公共权力合法性的来源。二是这一制度决定了国家政治关系的主要层面和国家的其他制度。诸如人民代表大会与人民的关系、与政党的关系、与政府机关的关系、与审判机关的关系、与检察机关的关系，中央与地方的关系，民族与民族之间的关系等等；诸如国家行政制度、国家司法制度、国家检察制度、国家监督制度等等。三是这一制度也决定了国家公民社会生活的主要方面。人民代表大会是诞生于公民的选举权和被选举权基础之上的。同时，人民代表大会又对公民拥有言论、出版、集会、结社、游行、示威、通信和宗教信仰的自由等人权依法予以保障。
二、人民代表大会制度的酝酿和准备
我国的人民代表大会制度是中国共产党领导人民进行的伟大创造。它的产生经历了一个漫长的酝酿和准备过程。
人民代表大会制度的理论源头是马克思关于代议制的理论，特别是他们对无产阶级代议制和政权组织形式的构想。马克思在评论巴黎公社时说了这样几层意思：一是公社的公职人员包括法官和警察都由人民选举产生，对选民负责，受选民监督，而且随时可以罢免；二是公社同时兼管立法和行政，是议行合一的工作机关；三是社会生活的一切创议权都归公社，即公社的所有重大问题经由公社讨论决定，或者叫一切权力属于人民；四是公职人员都是人民的勤务员或公仆，他们只能领取相当于工人的薪金；五是公社的公职人员都要就地接受公社的监督。
十月革命后，列宁领导的俄国（后来是苏联）以苏维埃的形式把马克思的设想付诸实践。它的特点是人民选举苏维埃的代表，组成代表机关；代表机关作为最高国家权力机关，统一掌握国家全部权力，实行立法权和行政权的议行合一；代表机关组成人员必须接受人民监督，人民随时可以撤换、罢免他们。而这也就构成了人民代表大会制度的实践源头。
更为直接的源头来自于我们自己的实践。1931年11月7日，第二次国内革命战争中的中国共产党在江西瑞金召开了全国工农兵苏维埃代表大会，成立了中华苏维埃共和国，通过了宪法大纲、地方政府组织条例等，选举产生了中央执行委员会，组织了中央临时政府人民委员会。人民委员会对执行委员会负责。地方省县区只设执行委员会，实行议行合一。乡只设主席团。当然，这个政权组织形式基本上是苏联苏维埃模式的翻版。值得注意的是，毛泽东被选为中央执行委员会主席并兼人民委员会主席。1939年1月，抗日战争期间的中国共产党在陕甘宁边区召开了第一届第一次参议员代表大会，建立边区参议会，作为边区代议机关，通过了若干法律，选举了常驻议员、议长和边区政府、法院组成人员，这一做法扩展到其他抗日根据地。其特点是：实行三三制，即共产党、抗日民主党派和其他无党派民主人士各占三分之一；边区和县设参议会为地方最高政权机关，选举同级政府和法院，行使行政权和司法权，它们对参议会负责，受参议会监督；参议会闭会期间，由常驻会行使其职权；县以下只设参议会或代表会，实行议行合一。这是我们党同其他党派合作建立政权的有益尝试。
经历了我们自己多方面代议制和政权组织形式的实践之后，中国共产党创立了自己的代议制和政权组织形式理论。1940年，毛泽东在《新民主主义论》中首次提出了以人民代表大会制度作为新民主主义政权组织形式的构想。他说：“中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府。”《毛泽东选集》第二卷，人民出版社1991年版，第676-677页。这是人民代表大会制度的最初表述，也是中国自己的人民代表大会制度的理论源头。
1949年前后，在全国还不具备经由普选产生代表召开全国人民代表大会的条件，中央决定在全国召开政治协商会议代行全国人民代表大会职权，在地方召开人民代表会议代行地方人民代表大会职权。
从1953年7月到1954年5月，在全国范围内开展了基层人民代表大会代表的选举工作。这次选举工作是完全按照1953年中央人民政府颁布的选举法进行的。除少数暂不进行选举的地区外，全国进行选举的基层选举单位共为214798个，进行选举地区的总人口为571434511人；登记选民总数为323809684人，占18周岁以上人口总数的9718%；参加投票的为278093100人，占登记选民总数的8588%。参见刘政：《人民代表大会制度的历史足迹》，中国民主法制出版社2008年版，第46页。这是中国历史上规模空前的一次伟大的民主运动，使中国人民经历了一次亘古未有的民主洗礼。这次全国范围的民主选举实践为人民代表大会制度的确立奠定了坚实的群众基础。
三、人民代表大会制度的确立与发展
1954年9月15日，全国人民代表大会第一届第一次人民代表大会在北京召开，标志了中国人民代表大会制度的正式建立。
全国第一届第一次人民代表大会共有代表1226名，其中少数民族代表177名，妇女代表147名。这次会议通过了新中国的第一部宪法，选举了新中国的第一届领导人，制定了新中国的第一批规则性文件。这是一件了不起的大事。同时，也确立了中国人民代表大会制度。五四宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”宪法还规定了人民代表大会的地位、性质、享有职权和工作规则，规定了人民代表大会和人民政府以及法院、检察院之间的关系等。人民代表大会制度的确立向世界宣告：中华人民共和国是实行主权在民的社会主义民主国家，是力图按照宪法办事的社会主义法制国家。
中国人民代表大会制度的确立是一个划时代的事件，但人民代表大会制度的发展并不是一帆风顺的，而是经过了一个十分曲折的发展过程。
从1954年9月到1957年5月，这是人民代表大会制度顺利发展的时期。在这段时期里，各级人民代表大会认真履行宪法赋予的职权，决定全国和地方的重大问题，制定了一批重要法律、法令，是人大制度建设和人大工作开展最好的时期之一。特别是全国人大及其常委会，工作相当活跃，制定了80多件法律、法令，决定了第一个五年计划和黄河综合治理方案，听取和审议了国务院和有关部委的20多项工作报告，而且提出了在地方设立人大常委会的建议。
但从1957年反右运动之后，就不正常了。同年6月召开的一届全国人大四次会议，就开成了一个反右派的会议。人大工作严重削弱，民主风气严重破坏，刚刚开头的讲法之风严重倒退，对人大制度和人大工作的探索被迫中断。到1966年文化大革命兴起之后，人民代表大会制度就名存实亡了。
党的十一届三中全会之后，我国的人民代表大会制度得到了长足的恢复与发展。为了简便，这里不讲过程，只计结果，当然也只是限于作者的理解。这些成就主要表现在以下几个方面：
第一，八二宪法的制定及其与时俱进。中华人民共和国的第一部宪法是1954年由第一届全国人民代表大会第一次会议通过的。五四宪法体现了社会主义新中国国家的国体和政体，构建了以人民代表大会制度为中心的国家政权组织体系，赋予了公民应得的各项权利，是一个向世界昭示新中国实行民主和法治的宪法。在我国建国初期起到了很好的作用。但是，从1957年反右派运动之后，宪法就不怎么管用了。到文化大革命之际，宪法更是成了一纸空文，以至于堂堂国家主席拿着宪法被无端迫害致死，成为宪法的讽刺。在文化大革命期间和稍后通过的七五宪法和七八宪法，或者本身就是文革的产物，或者还没有摆脱文革的阴影，都不成功。这样，重新制定宪法就不但成为理所当然而且成为当务之急了。于是，党的十一届三中全会之后的1982年，第五届全国人民代表大会第五次会议重新制定宪法就是顺理成章的事了。这就是我国的第四部宪法——史称八二宪法。这部宪法直接上承五四宪法，并在继承五四宪法的基础上，吸取文化大革命的教训，借鉴国外宪法编撰的经验，成为新中国比较成熟的一部宪法。特别是随着改革开放的步伐，宪法做了4次31条修改。而每次修改，都体现了政治经济和社会生活的重大变革和人们认识上的巨大进步，都是与时俱进的产物。例如，1988年修宪肯定了私营经济的合法地位；1993年修宪把国家实行社会主义市场经济写入宪法；1999年把依法治国，建设社会主义法治国家纳入宪法；2004年又实现了人权入宪。可以说，现行宪法近30年来实现了稳定与进步的统一，为国家的改革、稳定与发展提供了坚实的宪法保障。当然，宪法的稳定与进步也是党领导下的人民代表大会制度的胜利成果。
