写于2010年底，其中部分载《人大研究》2011年第3期；部分载《西安社会科学》2011年第2期。全文以《北京市乡镇人大的调查与思考》为题载《新视野》（核心期刊）2011年第4期。
2010年，我有机会随乡镇人大课题组就北京市乡镇人大的状况做了比较深入的调查研究，历时半年，接触十余个区县，百余位乡镇人大干部，收获很大，感受颇多，于是就有了这篇随笔性的文字。
一、关于乡镇人民代表大会问题
现行地方组织法规定，乡镇人民代表大会是本地方国家权力机关，由选民直接选举产生，每届任期5年，有13项职权，代表大会由上次代表大会主席团负责召集。北京市现行乡镇人大组织条例规定，乡镇人民代表大会每年至少召开2次。
从北京市现有178个乡镇代表大会的情况看，有两个问题值得注意。
一是议题问题。绝大多数乡镇人大做到了每年召开2次大会，一般是第一季度和第三季度各一次。相当一部分乡镇人大做到了在一季度的大会上听取和审议政府工作、财政收支和人大主席团3个报告，在三季度的大会上则听取和审议政府某一方面的专项报告、代表议案建议办理情况报告、或者组织代表视察政府实施的重点工程和重要工作等，搞得有声有色。但是，也有相当一部分乡镇人大不知道三季度的代表大会怎么开法，组织什么议题，只好敷衍了事，或干脆不开。
二是会期问题。现在多数乡镇人大是每年第一次大会开1天，第二次大会开半天，相当一些大会只听不审，报告完了吃饭散会。这种状况不利于人民当家作主，应该改变。怀柔区人大常委会为乡镇人大工作制定的指导意见明确：换届的代表大会会期应为2-3天，非换届的代表大会应为1-2天，只有临时性主题会议可以为半天。怀柔区人大常委会规范乡镇人大会议会期的这个经验值得借鉴，因为它有利于从形式上保障代表大会的质量，如果再加上对会议内容给以具体指导，是可以把乡镇人民代表大会开好的。
北京市乡镇人大调查随笔
二、关于乡镇人大主席团问题
在宪法和地方组织法中，规定乡镇人大有主席团，但没有明确是否为常设机构，只是说它负有召集下一次代表大会的责任。北京市现行的乡镇人大组织条例比宪法和地方组织法要细一些，规定了主席团在大会之前应有相应会议，研究会议筹备情况并决定大会的召开。这样，主席团每年在闭会期间至少要召开两次会议，因为要决定两次代表大会的召开。但是，就大会主席团的性质、定位，在闭会期间能否开展工作及如何开展工作，如何履行地方组织法赋予乡镇人大的职权等，还都缺乏相应规定。
在这方面，我们一些区县人大和乡镇人大做出了有益的探索。比如，朝阳区人大常委会2009年制定的《朝阳区乡、民族乡人民代表大会工作规则（试行）》中就规定：代表大会闭会期间，代表大会主席或副主席负责召集并主持主席团会议，讨论有关事项。工作监督和法律监督方案、闭会期间的工作计划和代表活动计划等，应当经主席团会议讨论决定。这样，主席团会议就不是只召开决定大会的两次就能解决问题的了，在实质上主席团会议就具有经常性或半经常性了。应该说，这是朝阳区完善乡镇人大主席团功能的重要而实际的一步。又比如，最近（2010年11月）怀柔区人大常委会通过的《关于进一步做好镇乡人大工作的指导意见》，在第二章“加强镇乡人民代表大会闭会期间的监督工作”中专门为主席团设置一条“有效发挥人大主席团的职能作用”，并要求闭会期间组织代表开展执法检查和代表评议，形成执法检查报告和评议报告，要经由主席团会议讨论通过后方可转政府进行办理。这也就在实际上强化了主席团在闭会期间的会议功能和实际工作功能。
应当说，朝阳区和怀柔区人大常委会的这两个规范性文件并没有涉及乡镇人大主席团是否常设化问题，只是在实际上赋予了主席团一定的工作职能。这个方式既是工作需要的也是切实可行的，值得借鉴和推广。
说到乡镇人大主席团，还有一个问题值得注意，即主席团组成人员的结构问题。这个问题在法律法规中是没有规定的，但在实际上存在两个方面的倾向。一是目前绝大多数乡镇人大主席团成员中包含乡镇长甚至副乡镇长等行政领导，这是不妥当的。理由是人大主席团的主要职责是联系代表和选民，反映群众呼声和要求，同时监督政府依法行政，执行人大的决议决定，而政府成员进入主席团是与这些职责相违背的。二是在相当多数的乡镇人大主席团成员中乡镇一级领导成员过多，而下层群众代表过少，这一点也应注意做适当调整。
三、关于乡镇人大主席问题
地方组织法规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会设主席，并可以设副主席一至二人。主席、副主席由本级人民代表大会从代表中选出，任期同本级人民代表大会每届任期相同。”《北京市乡、民族乡、镇人民代表大会组织条例》规定：“乡、民族乡、镇人民代表大会主席、副主席中至少有一人为专职。”北京市目前乡镇人大主席、副主席设置方面均做到了有一位主席或副主席为专职。但是，在主席为专职还是副主席为专职方面，很不一致，大体主席为专职者占三分之一弱，副主席为专职者占三分之二强。从我们调查的情况看，昌平、顺义、朝阳三区乡镇人大专职主席的比例超过了专职副主席，也即专职主席的数量超过了兼职主席。而且专职主席发挥作用的情况普遍好于兼职主席。这是有原因的：一是专职主席作为全乡镇三个正职之一，表明人大有地位，人大工作也有位置；二是个人有时间，也有精力去谋划、运作人大的事情；三是个人有分量，有权威，也有积极性。而由书记兼职的人大主席，一是忙，没精力，顾不上人大的事情；二是作为兼职主席对人大制度的认识往往不及专职主席，对人大工作的用心也往往不及专职主席；三是兼职主席的这种状况也往往妨碍专职副主席作用的发挥。所以，我总的感觉，人大主席还是专职更好些，既有利于人大工作的开展，也有利于干部积极性的调动。
在组织建设方面，昌平区做得较好。一是专职主席（包括少量专职副主席）均安排做同级党委委员（当然能安排做副书记更好），使人大领导知情知政，在党内有发言权，没有被边缘化的问题；二是专职主席安排当上一级人大代表，在上一级人大开会时做本乡镇代表团团长，有利于发挥本团作用；三是给乡镇人大专职主席（包括少量副主席）配专职秘书（正科级，有的配到副处级待遇），协助主席、副主席开展工作。而且，这些在人大工作的同志，基本不兼职或很少兼职，基本做到了专职专心专用。
从我们调查的情况看，目前乡镇专职主席或专职副主席兼职兼事较多，而且也较普遍。作为党委委员的人大专职主席或副主席，兼一点党委或者群团的工作，或者临时性的党群工作，也未可厚非。但是，兼任政府的职务就是法律明令禁止的了。现在特别突出的是，人大专职主席或副主席没有政府的职务，但却承担着政府大量的工作，如有的分管教育、科技、文化、卫生，有的分管经济、民政、安全生产，有的甚至分管财政、拆迁等等。这是很不妥当的，应当纠正。之所以出现这种情况，一是认为人大没什么事情，不能闲着；二是说他过去一直做这方面的工作，业务熟悉，也找不到合适的人替换等。当然，也有的是党政领导想用分管人大以外的工作这个办法，少让他去想去做人大的事情；也有的是人大领导自己觉得人大没事干，或者怕被边缘化，愿意找点其他事情来做。不管是属于什么情况，都应该尽可能做到专职专心专用，这样既合于法律规定，也有利于人大工作。同时，许多乡镇虽然设置了人大秘书，但是并没有到位，而是借用这个级别解决其他人员的待遇问题，屁股并没有坐在人大，这也是需要纠正的。
四、关于乡镇人大行使决定权问题
依据地方组织法规定，乡镇人大有13项职权，包括保证法律法规和上一级人大决议的实施、听取和审查政府工作报告、决定本行政区域内的经济文化民政公共事业计划、审批财政预算和预算执行情况报告、选举乡镇人大主席副主席和乡镇长副乡镇长、保障公民合法权益等。但在实际操作中，除大会听取政府和财务工作报告外，却很少行使单项重大事项决定权，就某一重大问题作出决定。
在我们这次调查中，发现了几起乡镇人大行使重大事项决定权的案例。比如，朝阳区孙河、三间房，丰台区卢沟桥、花乡，门头沟区永定镇等乡镇人大都就旧村改造、村民拆迁补偿这个关系村民切身利益的重大问题作出过决定。我们在调查中了解到，乡村改造拆迁这个问题十分复杂，群众意见很难协调，有些村因此拖了好几年而无法进展，党委和政府都很发憷。在这种情况下，有人想起了人大，是否可以由人民代表大会讨论做个决定？就是说，当初是出于无奈而想起了人大。但是，没想到由人大作出决定，村民拥护，有用有效，党委政府由此尝到了民主的甜头，看到了人民当家作主的人大制度的优越性。可以说，在这里，人们对人民代表大会制度的认识就有可能从自发走上比较自觉的道路。
当然，如果我们的认识能够举一反三、推而广之，不局限在拆迁这一个具体问题上，那么，我们对人大制度的认识就会走上更加自觉的道路。从调查的情况来看，房山区韩村河镇、大安山乡、史家营乡等乡镇人大已经把人大决定权的行使范围扩大到其他重大决策、重点工程等方面。我们还了解到，浙江宁波宁海县在试行“乡镇政府实事工程代表票决制”。在那里有几个镇举凡乡镇政府每年要做的大事，都要在群众中广泛征集项目方案，然后排序由代表票决定案。而宁海的做法又是从上海南汇区学来的。我觉得，我们应该从中得到很多启发，其中重要一点就是乡镇基层更需要民主治理，更需要民主政治；而基层老百姓也更需要民主决策，更懂得民主制度的好处。
五、关于乡镇人大对政府的监督问题
依据法律法规，在乡镇人大的职权中，很重要的一个方面就是对政府的监督。就我们调查的情况看，许多乡镇人大在这方面是做得很不错的，是取得了丰富经验的。当然，事情的发展也不平衡，也有不少乡镇人大在这方面没有什么作为。
对政府进行监督现在比较典型的做法是工作评议和执法检查两种。工作评议是指组织人大代表对乡镇政府副职分管的工作、对乡镇政府职能部门、对区县派驻乡镇的工作机构，综合运用听取专项报告、调研视察、走访询问、代表座谈评论等多种方式进行的一种监督方式。这项工作在大多数区县乡镇人大均有较好的开展，而且怀柔区各乡镇人大基本做到了届内对乡镇政府所有部门进行一次工作评议。执法检查是指组织代表就某项法律法规在本行政区域内实施的情况进行检查，是通过听取政府执法主体汇报、与法律法规涉及的相关人员座谈、进行个别访谈等形式，对法律实施状况进行评估的一种监督方式。朝阳、通州、怀柔等区都组织乡镇人大代表进行执法检查，而且收到了较好效果。许多乡镇人大领导感到在监督政府方面难以有所作为，其实主要是没有用好这两种监督方式。如果每年能够组织代表对政府部门进行一次工作评议，再就有关法律法规进行一次执法检查，监督工作就可以做到有声有色。当然，在内容的确定上，要了解群众呼声和代表意愿；在代表利益上，不能让参加活动的代表在收入上吃亏；在组织形式上，要尽可能考虑本乡镇的实际。在这两种监督方式之外，组织代表对政府重点工作、重点工程进行视察、检查也是各区县乡镇人大普遍采用的监督方式。
六、关于区县和乡镇人大工作“联动”问题
所谓区乡人大“联动”，是指在开展监督工作中，区县人大和乡镇人大经过协调商议采取联合行动的一种监督方式。一般做法是，区县人大常委会在与乡镇人大取得共识的基础上，由区县人大提出工作计划，两级人大统一主题、统一时间、统一要求，在全区县范围内对两级政府进行的监督。这种做法的好处是，声势大，范围大，力度大，效果好。这是我们在怀柔区做乡镇人大调研时发现的一个经验。在怀柔区近年来开展的工作评议和执法检查，都是采取这种方式进行的。在我看来，这是一个很好的经验。除了上面说的那些好处外，最大的好处还在于，区人大常委会牵头，带动了也教会了乡镇人大的监督工作。特别是在那些乡镇人大自己还不晓得怎么监督的区县，尤其值得仿效和推广。
七、关于乡镇人大组织述职评议问题
在这次调查中，我们了解到，朝阳、海淀、门头沟、通州、昌平、房山等区的乡镇人大都开展了乡镇人大代表对政府领导干部进行述职评议的工作。我们在门头沟区人大常委会与乡镇人大专职副主席座谈时，区人大常委会的一位副主任向我们介绍了他们坚持在乡镇组织副乡镇长向人大代表述职的体会。
他是这样说的：在监督法实施以前，区人大常委会评议副区长，镇人大评议副镇长。由于监督法中没有把述职评议列入人大常委会监督形式的范围，区人大常委会停止了评议副区长。在这种情况下，乡镇人大是否还要坚持评议副镇长，成了一个颇有争议的问题。有人认为，虽然监督法规范的是县以上人大常委会的监督工作，并没有涉及乡镇人大，但评议副镇长似乎也有些不妥。为此，我们进行了调查。结果是：作为被评议的副镇长们都乐于接受评议，认为对自己的工作是个支持和推动；党委和政府都同意开展评议，认为对党委和政府的工作都是很大的帮助和促进；代表们也乐意搞这种评议，认为这是一个好办法，有利于对政府监督的深入，也有利于代表知情知政。既然各方都满意，这个做法也就坚持下来了。
