载《北京人大》2012年第3期。与李正斌合作。
北京市第十三届人大常委会议案工作探讨
本届市人大及其常委会成立4年来，坚持以推进社会主义民主法制建设为己任，依法有效履行职能，积极为首都科学发展提供民主法制保障，发挥了地方国家权力机关的重要作用。在履行职责过程中，常委会抓住首都经济社会发展中的重点问题、城市建设与管理中的难点问题、人民群众普遍关心的热点问题，以完善工作方式为抓手，进行了许多工作探索，有效推动了相关问题的解决。其中，代表议案办理和督办工作的探索及其成效尤为突出。试述如下。
一、对代表议案工作的认识
所谓代表议案，是指各级人民代表大会代表依照法定程序，向本级人民代表大会提出的属于本级人民代表大会职权范围内的议事原案，广义上包括选举案、质询案、罢免案、成立特定问题调查委员会案等“特别议案”和其他属于人民代表大会职权范围内的“一般性议案”，狭义上仅指后者（本文取狭义理解）。按照地方组织法的规定，县级以上的地方各级人民代表大会代表10人以上联名，可以向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案。提出议案是法律赋予人大代表的一项重要权利，是人大代表参与管理国家事务的重要途径。代表提出议案的本意是希望能够列入大会议程进行审议，然而在实际工作中，由于代表大会议程基本确定后，很难临时增加新的议程，因此地方人大比较普遍地存在着对代表议案制度的设计本意理解不深、重视不够问题，处理方式也五花八门，没有发挥其本来应有的重要作用。
本届市人大常委会换届之初就意识到代表议案对于人大履行好职能、推动首都科学发展的重要意义，并在工作实践中不断深化对代表议案的认识。大家逐渐认识到，代表议案的本质是人民群众通过人民代表大会制度行使提出议题、设定议题的民主权利，是人民通过国家权力机关行使宪法和法律赋予的管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务，实现当家作主的重要形式。它不同于一般的监督议题，它最直接地体现了人民当家作主的代议机关的本质属性，有可能是人大及其常委会行使重大事项决定权的一个重要方式。督办代表议案，是人大及其常委会重要的责任，对于保障人民民主、保障人大代表依法履职，对于加强人大工作、推进人大制度建设，都具有重要意义，特别是为体现人民当家作主的制度本质提供了活生生的制度渠道和具有说服力的鲜活例证。正是基于对代表议案认识的深化，本届市人大常委会高度重视，不断加大代表议案工作力度，不断完善其办理和督办机制，使其成为常委会履行职能的一个重要方面，并取得了全市上下一致公认的显著成果。
二、对代表议案工作机制的完善
虽然代表议案如此重要，但在现有模式下，要让每次人代会上提出的代表议案都进入大会议程，显然不太现实，而法律又没有规定其他的更为有效的处理方式。如何解决“千军万马”过独木桥的难题？本届市人大常委会继承和发展了过去形成的行之有效的做法，即通过进行议案整合，就内容比较集中的、事关全市发展大局和群众切身利益的一类议案，归并为一个大的议案，由大会主席团决定交“一府两院”（实践中主要是政府）办理，由市人大常委会来审议。这种做法尽管从法理上还有进一步完善的空间，但却不失为是解决代表议案问题的一条有效途径，并在实践中取得了非常好的效果。
既然代表议案不同于监督议题，其办理和督办方式自然也应不同于听取和审议专项工作报告等形式的监督工作。在完善代表议案办理和督办机制上，几年来常委会进行了积极探索。一是改变了以往单纯地“政府先办理、人大常委会再审议”的模式，增强工作的主动性，组成专项工作组，与市政府同步进行调查研究；加强与市政府的沟通协调，及时提出办理工作的意见和建议。二是动员市人大代表广泛参与，联合相关区县人大常委会同步办理和督办，充分听取有关区县人大常委会、人大代表和人民群众的意见，形成议案办理和督办同时运作的合力。三是综合运用多种方式来督办，如采取督办议案与督办相关建议相结合，听取汇报与组织代表检查、视察相结合，去年又采取了督办议案与专题调研、听取和审议专项工作报告相结合的方式，增强了工作实效。
三、代表议案工作的实践与成效
自本届市人大及其常委会成立4年来，常委会每年都要督办3至4项代表议案，到去年共督办了14项代表议案，成为市人大常委会工作的一大亮点。
2008年，常委会督办了主席团交付的3项涉及人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题的议案。通过督办“制定生态涵养发展区产业发展政策，推进环境友好型城市建设”议案，明确了涵养生态环境、开发生态产业、发展生态经济、建设生态城镇的思路，督促市政府起草了《关于促进生态涵养发展区协调发展的若干意见》。通过审议“加快保障性住房建设，解决中低收入群体住房困难”议案办理情况报告，提出了要把保障性住房工作作为政府的重要职责摆在更加突出的位置，建立并完善以廉租住房制度为重点、分层次的基本住房保障制度体系，加强市和区县两级住房保障及管理机构建设等意见。通过审议“加强乡村基础设施建设，加快社会主义新农村建设进程”议案办理情况报告，提出要加强农业和乡村基础设施建设，夯实都市型现代农业的产业基础，加快城乡经济社会发展一体化进程等意见。市政府高度重视这些意见，积极制定政策措施，有效推动了相关工作。
