②质询权、审查工作报告的权力和预算审批权的行使基本上流于形式，不具有实质意义。人大主要是通过审查政府、法院、检察院的工作报告来监督的，但自新中国成立以来，他们的工作报告鲜有不通过的，以至于我国的宪法和法律至今都没有规定，报告没通过该怎么处理。只是在最近两年才出现没通过的情况（如2001年，沈阳市人大否决法院的工作报告），这种情况极其罕见。如安徽省人大常委会研究室对省人大代表组织的一次问卷调查也表明，人大代表的职权行使不充分。一是审议权行使不充分。有的代表把审议报告当成是学习上级文件，不作任何审议发言；有的代表把审议看成是一种形式，只作表态式的发言，说些好话、套话，提不出实质性的批评、意见、建议；有的代表把审议当成是谈功论绩的工作汇报；尤其是有许多代表对国民经济和社会发展计划、财政预决算审议不够。二是提议案权和提批评、意见、建议权行使不到位。人大代表提议案的数量不多、质量不高，所提议案的立案率偏低。安徽省九届人大一至四次会议共收到代表提交的议事原案618件，没有一件列为大会审议议案，被主席团列为议案处理交常委会研究的也只有48件。三是质询、罢免等项职权很少行使。问卷调查表明，有82％的代表未提出过质询案，有95％的代表未提出过罢免案，参加特定问题调查等职权几乎没有行使过。据笔者了解，这种情况在全国具有普遍性。
③按照宪法规定，全国人大监督宪法和法律的实施，但直至今日全国人大都没有一个专门的机构负责此事，使这一职能一直虚设，以至于《中华人民共和国立法法》颁布两年多来，违反立法法和宪法的各地立法数不胜数，却没有一起受到查处和纠正。由于我国法院没有违宪审查权，这使得人大的这一职能更具有现实意义。而人大没有履行这一职能，这就无法从体制上防止腐败的合法化，防止部门和行业性垄断导致的腐败。
导致人大职能虚化、制约失效的原因，从人大自身来看，主要有：
①从国家权力的来源看，国家机关的权力与人民分离的问题比较严重。《宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”具体来讲，人民通过选举人大代表组成人民代表大会把权力授权委托给人大代表来行使，人大代表在人大会议上再选举国家机关的组成人员组织国家机关，将权力进一步委托给各国家机关行使。权力直接来自于人民，它就必须对人民负责。因为，它不对人民负责，它的权力就无从获得，即使获得了，也可能被人民通过法定的程序一一弹劾、罢免、否决加以剥夺。在这种权力获得的制度中，任何权力拥有者都不敢胡作非为，因为人民随时真正地监督着他。但长期以来在权力的获得上，国家机关的权力与人民分离的问题比较严重。这突出表现在：一方面，表面上看人大代表是人民选举的，国家官员都是人大选举的，事实上如前文所分析的，人大代表大多数都是（中国共产党）组织部提名或推荐的，领导干部全部是由各级党委或组织部推荐或提名的，人大代表和各级领导干部对此也是心知肚明的；另一方面，国家官员本身也并不认为自己的权力来源于人民的授权。安徽省人大研究室的一项问卷调查显示，有56％的人大代表认为自己当选为人大代表的关键是组织安排。这导致国家工作人员的官本位意识很强，人民公仆的意识很淡薄，“父母官”意识很重，而“雇员”意识很淡薄。既然权力来源于上级或党组织，那么下级官员显然只需要对上级或党组织负责，人民就会成为被轻视的对象。这正如学者们所指出的：“上级权力的单一性质与可能滥用的性质就会使下级只看上级。下级权力就可能是只听命于上级或者欺骗于上级，根本就不顾人民。”
②人大代表实行“兼职制”，不实行专职制，这不利于发挥人大职能。我国人大代表绝大多数都是兼职的，这些兼职代表大多数来源于各行各业的各级领导干部，即使是以普通群众身份当选的代表，也大多数是各基层单位的领导。如第九届全国人大代表中，中共党员占71．5％，各阶层代表中，工人仅占10．8％，农民占8％，而干部占33．2％，知识分子占21．1％，干部和知识分子合计占54．3％。从地方上看，问题更严重。山东省第九届人民代表大会第四次会议共有代表919名，其中工人占17．84％、农民占30％、干部占36．12％、知识分子占16．43％，这些代表中共产党员占78．24％。安徽省九届人大代表中，各类领导047人，占87．3％，其中政府及其部门、法院、检察院的领导干部106人，占16．4％；而不带“长”的代表仅有94人，占12．7％。这不仅直接影响了人大代表的广泛性，而且“一府两院”的领导干部本是人大的监督对象，成为人大代表后又是人大的组成人员，是监督者，运动员又当裁判员显然不合适，实际上是自己监督自己，怎么可能监督好？而且代表是兼职的，日常工作繁忙；在本职工作与代表工作时间抵触时，往往代表工作要让位于本职工作，这在企事业单位和基层更明显。有的人大代表参加代表活动请不了假或者被扣工资、奖金，下岗职工和基层农民代表要四处奔波挣钱养家糊口，没有精力和时间从事代表工作。这样的代表选他何用？
③人大代表配置上的不合理，没有“代表能力”，使代表普遍“渎职”。组织部门在考虑人大代表的人选时往往把代表作为荣誉职务来安排，把各条战线的劳动模范和在某个领域里有贡献的人物推荐选举为人大代表。这些人当劳模或从事专业研究工作，能发挥别人难以替代的作用，但担任人大代表就不一定能发挥代表作用。著名数学家陈景润在谈担任全国人大代表的体会时说：“全国人民代表大会是最高国家权力机关。我不是共产党员，不够党员条件，很荣幸能当上全国人大代表，这是党组织对我的信任。不过人民代表大会所讨论、决议的很多问题，我都不熟悉，提不出什么意见，很少发言，真感到说不上话，插不上嘴。我相信党，所以表决时候我都表示赞成，投票选举的时候，我都在名字上画圈。我很乐意参加人民代表大会，开会期间我都带着《科技英语》书，或者有关数学的书，有机会抓紧多看、多读、多记、多写一些。”由此可见，把人大代表作为荣誉职务来安排，代表的荣誉感强烈，责任感就会淡薄。有的代表在人代会上除举手、画圈外，很少发表自己的意见。近年又往往把一些即将退休的老干部安排在人大当常委，作为退休的过渡。这些人往往身老心衰，干工作心有余而力不足，经常无法正常行使代表职能。因此，人大的监督大打折扣，人大也因此成了名副其实的“橡皮图章”。
（2）司法权对行政权的制约。我国的司法权包括检察权和审判权。首先分析检察权。根据宪法和法律，检察院行使法律监督权，主要是通过刑事公诉，贪污贿赂、渎职犯罪的侦查，法纪监督、民事抗诉等方式，对政府和法院执行和适用法律进行监督，不能对立法进行监督。可见检察院监督的范围是非常有限的。法院行使审判权。对违法行为进行司法审查。法院的这一权力本来是可以对检察权和行政权形成强有力的制约的。但我国法院审判权的设置上存有重大缺陷，严重削弱了它的制约作用。表现在：
①我国法院的行政诉讼受案范围非常窄，司法权对行政权的制约有限。法院没有违宪审查权，对违反宪法的行政法规、规章、地方性法规、规章等没有审查权，只对具体行政行为进行司法审查，不对抽象行政行为（即行政立法行为）进行审查。我国地方政府和国务院各部门享有大量的行政立法权，由于没有严格的行政立法程序，任何一个机关随便发个文件就开始收费。如最近济南市对市区内机动车辆通行征收路桥通行费，就没有经过严格的程序审议。而实践中大量的群体性腐败（特别是乱收费、乱罚款、乱摊派）都是通过抽象行政行为进行的。对此，由于其有“合法”依据，法院也无可奈何。这种情况无法防止腐败的合法化。法院对具体行政行为的审查也是非常有限的，只限于行政诉讼法列举的十几种，实践中大量的行政许可行为（如行政审批）不在司法审查范围之内，这就使行政审批失去了司法制约。而且法院的审查也只限于合法性审查，不包括合理性审查。而我国法律、行政法规又赋予了行政机关大量的自由裁量权，不进行合理性审查，就无法防止行政机关滥用职权。实践中大量的腐败就是由于滥用职权造成的。
②行政诉讼难，使有限的制约进一步削弱。当前行政诉讼难是一个突出问题，多数人不敢告行政机关，面对行政机关的违法侵权行为只能忍气吞声；有些政府官员也不把平民百姓和法院看在眼里，或出言威胁原告，或拒不出庭应诉，或自命“领导”给法院下“命令”；一些法院也慑于外来的压力，有案不敢受理，甚至做出违法裁判，甚至出现被告行政机关当庭拘捕原告的现象；相当多的行政机关败诉的行政判决无法执行。这实际上是司法权向行政权的屈服。行政诉讼法施行12年，全国法院受理行政案件总共70余万件，平均每个法院每年受理的行政案件不到20件，去年最多，也只有33件，有的法院全年没有一起行政案件，行政庭门可罗雀。在已经受理的案件中，三分之二是没有经过实体审理和判决，以原告撤回起诉、法院驳回起诉等方式了结的，其中原告撤诉一度高达57％，驳回起诉最高达13％；法院判决原告胜诉的比例不到20％（不包括被告在诉讼过程中改变原行政行为，原告实际上胜诉的）。“民告官难”、“行政审判难”，至今仍是许多人的感慨。
③法院设立体制上的缺陷使法院的抗干扰能力差，导致司法权屈服于行政权。第一，目前我国法院是按行政区划，设立不同级别的法院，每一级法院受同级党委的领导，受同级人大的监督。在市场经济条件下，这种设置使地方法院成了名副其实的“地方法院”。这是因为在地方与地方的冲突之间，地方与中央的冲突之间，当地党委不可避免地指挥属下的法院要为本地“服务”或者“保驾护航”，这就产生了地方保护主义，由此滋生大量腐败。第二，在这种设置模式之下，政府也名正言顺地成了法院实质上的上级。因为目前政府的行政长官绝大多数为同级党委的第一副书记（极少数为第二副书记），而法院院长连进入同级党委常委班子的都极少（有不少地方倒是公安局长能进入常委行列），有一部分法院院长能被选为党委委员。从中国政治观念中所注重的“党内排名”来看，法院院长当然要在政府行政长官（市长、区长）的领导之下。在这种现实条件下，党政机关、党政领导对法院审判的干预已是名正言顺。由于上述原因，使地方各级法院实质上成为地方党政机关的一部分，要列入“市直部门”、“区直部门”等参加有关会议，要配合政府的中心工作，要接受当地组织部门的考核。法院还如何制约政府？第三，在这种设置模式下，法院的人事权掌握在同级党委及其组织部门手里，经费管理权掌握在同级政府及其财政部门手里。由于“人财物”都依赖于政府，致使司法权成为了行政权的附庸。某基层法院院长曾经在全院大会上说，我们审理案件，不但要讲法律效果，还要讲经济效果。你判一个案件执行一个案件，企业输了垮了，好像与你无关，但企业如果都垮了，全县经济滑坡了，谁来给你法官发工资？司法权向行政权的屈服更集中地表现于近年越来越严重的法院“执行难”。为此党中央曾专门转发了中共最高人民法院党组《关于解决人民法院“执行难”问题的报告》，中共中央纪委监察部发出了《关于严肃查处解决人民法院“执行难”工作中违法违纪问题的通知》（中纪发[1999]17号）。然而仍然有人顶风而上。最近曝光的甘肃省镇原县县长王尧屡屡严重干扰法院执行工作，动辄以政府名义出面“协调”，行干扰法院执行工作之实，被称为“协调县长”。镇原县法院在审理酒泉麦芽厂诉镇原县啤酒厂拖欠货款纠纷一案时，因原告酒泉麦芽厂申请诉讼保全，2000年7月，县人民法院依法对县啤酒厂的银行账户进行了查询。王尧知道此事后，立即电话质问县法院院长王梦林。王梦林按照法律规定解释后，派主管副院长米建民向王尧办公室“汇报”。王尧对来汇报的米建民拍着桌子说：“谁叫你查啤酒厂账户了，谁给你们的权力？！”“你们吃的拿的是县财政，你们怎么能帮助外地人办事？你得了酒泉人多少东西？”还当面辱骂了米建民。在海南省，个别行政机关经常向执行法院发出建议书，建议法院对其生效判决中止执行或者暂缓执行。法院的这种状况在检察院的职权行使中同样存在。检察院的“人财物”同样受制于同级党委和政府。这使它在查处行政腐败时同样困难重重。检察院的办案经费都要向同级政府的财政部门申请，它如何监督同级党委和政府？这些事实反映了我国司法权对行政权制约失效的现实。这里隐含着体制上的弊端。
在各种权力中，人大的立法权比较超脱，一般不涉及具体社会生活，所以以权谋私的机会比较少。司法实践中查处的人大的官员职务犯罪的非常少见也是这个原因。司法权是一种被动的权力，奉行“民不告，官不究”原则，一般不积极主动干预社会生活，不直接进行资源的配置，特别是经济资源的配置。只有在当事人寻求法律救济时才会介入，所以其以权谋私的机会也很少。司法实践中查处的法官腐败案犯罪数额不是很大就是由于这个原因。行政权是一种积极主动的权力，极具侵犯性，而且行政权力在社会生活中广泛存在，特别是我国的行政权力更加强大，它还承担着大量的经济资源（公共财产）的配置功能。所以行政权力腐败的可能性非常大、机会非常多。又由于上述两个方面的制约失效，于是权力在一片歌舞升平中取得了“高效”，其腐败起来也是非常高效的，一贯强调的权力的相互配合也就成了相互串通。
2．党的领导权缺乏内外监督制约机制（详见第六章）
（四）从犯罪机会看，社会转型期两种体制并存致使体制漏洞广泛存在。这给职务犯罪提供了大量机会
