对于上述两大类政府组织，有一个十分形象的实验：将两只滑轮溜冰鞋，用一个弹簧连起来，让第一只溜冰鞋来控制第二只鞋的移动，这是可以做到的。接着再用另一个弹簧连起第三只鞋，并试着借助第一只鞋的运动来控制第三只鞋，难度进一步加大。接着继续增加溜冰鞋，每只鞋都附上不同弹性系数的弹簧。这样到一定的限度就无法控制末端的鞋子。机械运动是这样，政府组织系统就更为复杂了。这正是在线的一端下达指令，不可能控制组织中所发生一切的原因。因此，实行扁平化的政府组织是现代地方政府组织设计的必然趋势。扁平化的地方政府组织结构可以最大限度地提高信息上传下达的速度，降低信息失真率，让地方政府更贴近民众，从而保证政策与服务的及时性和有效性。
从本质上分析，扁平化的地方政府组织与竖直化的地方政府组织有着很大的差异。在思维理念上，后者强调集权管理，前者强调分权管理；在管理范围上，后者强调全面全程管理，前者强调侧重阶段管理；在管理方式上，后者多用直接干预方式，前者多用间接调控方式；在管理强度上，后者多用命令式刚性管理，前者多用对话式弹性管理；在机构设置上，后者适用于多层级远距离管理，前者适用于少层级近距离管理。所有的这些不同，意味着由竖直化向扁平化的转型是一项极其复杂的工程，不仅是操作程序、行为规制、组织构架由纵变横的形式调整，而且涉及思维方式、价值取向、管理理念的根本性变革。
扁平化的地方政府组织不是人为的凭空臆想，它的提出主要源于两个条件。一是政府官员专业化程度的提高。以浙江省为例，2006年末全省大专以上学历的公务员占比已达86.4％，比2000年提高28.2个百分点。各个层级的管理人员基本上都受过专业技术训练，能独立处理所面对的问题。二是交通、通讯等的高度现代化。目前，浙江省已形成由省会城市——杭州到其他中心城市的“四小时交通圈”，国际互联网用户已达650万户，移动电话用户已达3012万户。随着现代办公方式和手段的普及，特别是以信息技术为支撑的网络化社会的形成，信息传递已不像过去那样需逐级地传达，上层的指令可以迅速地通过电话、传真和网络直接传到地方政府的各个执行层。这些都为扁平化的政府组织提供了物质基础和人力资源保证。
三、省直管县体制的探讨
探讨省直管县的体制问题，与构建扁平化的地方政府组织有着紧密的逻辑关系。自1982年我国逐步撤销地区行署、推行市管县体制以来，政府层级实际上已突破宪法规定，变成了以五级制为主。省县之间层次由虚变实，其体制设计初衷是以城市为核心，依据行政权力关系，推动城乡经济共同发展。但由于市管县体制是线性等级制的延展，市对县的领导不是建立在设区市所具有的强大经济辐射能力上，更不是建立在设区市凭借资本、技术、信息和文化优势给所辖县的全方面服务上，却是建立在行政隶属关系之上。从实际运行情况看，许多设区市也没有发挥相应的集聚和带动作用。比如，浙江省金华市区对周边地区的经济辐射能力就不如所辖的义乌市。而从利益关系看，尽管市和县不是什么市场主体，但客观上两者都有相对独立的利益。让一个利益主体去管辖另一个同样具有专属空间资源的利益主体，设区市通常会利用政治优势和行政权力汲取所辖县的资源和利益。许多地级市利用其强势地位，通过行政手段直接侵占所辖县的利益，市管县往往成了“市吃县”、“市刮县”和“市压县”。
另一方面，推行市管县体制后，由于设置了一个中间管理层，省与县之间本来可以直接沟通的问题，原则上要先经市一级中转“盖章”，这样既增加了管理成本，又降低了管理效率。同时，一些省级部门将建设用地、电力供应、污染排放以及重要商品交易会的展位指标等，实行省下达设区市、再由设区市分配给县（市）的做法，设区市往往优先保证本级所需，使县（市）更感“僧多粥少”。按照一般的制度设计，省级政府主要是宏观管理，县级政府主要是微观管理，而地级市职能既不宏观也不微观，只能两头各拉一点，导致县（市）被统得过死。另外，市管县体制还存在管理幅度过小的弊病。比如，浙江省的湖州、舟山和衢州市只管2～4个县，容易造成管理事务繁琐化。近年来，浙江、湖北、河南、广东、辽宁等省先后实行“强县扩权”试点，把地级市的部分经济管理权直接下放给一些重点县，形成近似于省直管县的体制格局。“强县扩权”的政策效应比较明显。
2003－2005年，浙江省17个扩权县人均GDP平均增长15.3％，比全省高出4.4个百分点；财政总收入年均增长22.4％，比全省高出9.5个百分点。“强县扩县”政策有效增强了县域经济的活力，尤其是它在某些方面带有省直管县体制的伏笔，对我国地方政府减少行政层级、提高行政效能起着积极的作用。
应该看到，我国是目前行政层级最多的国家。根据对世界上191个国家和地区的初步统计，地方行政层次多为二、三级，约占67％。比如，印度实行邦—县—区三级制，美国实行州—市二级与州—县—镇三级共存制，日本实行都、道、府、县与市、町、村二级制。超过三级的仅有21个国家，占11％。在我国历史上，秦至民国末的2100多年中，290年为二级制，占13.6％；610年为虚三级制，占28.7％；600年为实三级制，占28.2％；276年为三、四级并存制。可见，我国现行的五级制行政层级，既不适应信息时代的要求，也非历史传统的承继，更非国际经验的借鉴。
实行省直管县体制，可以使政府组织趋于扁平化，在管理流程上将减少设区市这一中间环节，市与县之间从而形成一种平等、协商与合作的关系。
必须指出，我国一些地方政府陆续实行的“强县扩权”试点，还不是真正意义上的省直管县体制。即使单纯从行政权力下放的角度，也存在诸多不足之处。一是社会管理权限下放滞后。2002年，浙江省下放给扩权县（市）的313项行政权力中，主要限于经济管理事务。如机动车登记、驾驶证照发放、社会中介机构设立审批、专业技术人员资格认定、职工伤残等级鉴定、排污费征收价格、涉外婚姻登记等社会管理权限，虽属微观层面的事务，却并未同步下放。二是中央垂直管理部门基本维持现状。所有扩权政策都是省、市级地方政府下放的，中央垂直管理部门还延续原体制。即使一些经济强县的资金信贷总量已接近甚至超过一般设区市的规模，县级银行支行的审批权限仍受严格限制。三是扩权政策不适应金融机构发展要求。经济强县没有出国境审批、邀请外国人来华、设立企业自营进出口等权限；有的权限虽已下放，却在体制上仍然接受设区市管理，以致经常出现省、市重复检查考核的现象。2006年，浙江省确定金华义乌市进行更全面、更充分的扩权试点，才初步形成了省直管县体制的雏形。
省直管县体制的实质是市县分治，即从行政建制角度，恢复市、县的本来属性，它们之间不再具有行政隶属关系，而是各自管理本辖区范围内的事务。设区市和县（市）都是省直接分块管理的行政区划，都属于省之下的第二级行政建制。按照国际通例，市是城市型的政区，主要管理本市的市区和郊区，不再管理农村区域；县作为广域型的政区，直接管理县属的乡镇。市县分治既有利于提高城市管理水平，又有利于县域经济的发展。同时，实行省直管县体制并不妨碍中心城市的培育。毕竟中心城市不能靠拉郎配形成，假如城市的发展与周边县自然融为一体，能够形成统一的公共服务和社会管理体系，实行县改区便水到渠成。而随着城市化的不断推进，县作为主要管理农村区域的行政建制，其管辖范围和管辖人口出现萎缩是正常的，也是历史发展的客观现象。省直管县必然触及行政区划体制改革。目前，我国所辖市县数达60个以上的省（区）有22个，其中超100个的省（区）有8个。实行省直管县体制后，由于管理幅度过宽，不利于行政效能的发挥，所以适当缩小省级行政区划规模是现实的选择。事实上，我国省一级（包括省、直辖市、自治区和特别行政区）的行政区数量还相对较少。从国外一级行政区的设置看，美国设50个州、1个特区，法国设96个州、1个特区（不包括11个海外省及领地），日本设1都1道1府43个县。除美国国土面积与我国接近外，其他各国面积仅相当于我国一个中等省份。因此，适当增加省级行政区数量是必要而且可行的。同时，要根据各地的实际情况，综合考虑人口、面积以及经济社会发展水平等因素，将现有规模偏小的县进行合并，使全国2000多个市县调整至近2000个。以此推算，每一个省级行政区所辖约40个市县，从而为实行省直管县体制创造前提条件。当然，优化行政区划极其复杂而敏感，必须整体设计、分步实施，确保稳健推行。
四、地方政府的合理规模
机构臃肿，人浮于事，被认为是地方政府的一大通病，也是过去20多年每一轮机构改革的突出重点。但这容易造成一种误导，即地方政府的规模似乎越小越好。而任何极端化的观点往往是片面的，一个机构臃肿、人浮于事的政府固然不好，但捉襟见肘、分身乏术的政府也不理想。其实，“小政府、大社会”只是一个笼统、抽象的提法，深究起来也缺乏科学性。只是一味地讲求小的政府规模，不仅漠视了社会对地方政府的实际需求，也忽略了地方政府应当具备的效能。政府规模的关键不在“大”与“小”，而在是否合理。简单地将机构精简比例作为政府模式创新的目标，极易使改革流于形式。那么，哪些是设计地方政府规模所真正需要把握的呢？
一是效能原则。地方政府规模是否合理，主要看整个系统是否高效，是否实现了对公共事务的有效治理。“小政府”的理念源于西方近代以来的自由主义理论，主张严格限制政府的作用与规模。特别是古典自由主义认为政府只具有“守夜人”的作用，功能最少的政府就是最好的政府。
但随着市场缺陷被人们逐步认识，“小政府”的含义也在被修正。如果政府机构精简到不能履行其应当承担的职能，社会的要求和期望得不到满足，也会让公众失去对政府的信任。尤其像中国这样一个处于社会转型期的发展中人口大国，所面临事务的复杂性和公众需求的多样性，是任何一个西方国家不能相比的。地方政府的规模并非纯粹地越小越好，而是必须能够满足公共事务治理的要求，并且这种治理应该是高效的，不是公众“排长队买票”式的。
二是适宜原则。这是能够应用于地方政府改革所有领域的字眼。就像人的衣裳，过大则浪费布料，过小则难以裹体，合身是最好的。地方政府规模单纯以“压人头”为取向，那就走入认识的误区；这样的改革也极易反弹，只能陷入“膨胀—精简—再膨胀”的恶性循环；而且即使是在精简人员的年份，财政开支仍然继续攀升。这无论在我国哪一个省（区、市）都可找到依据。以浙江省为例，1999年的行政管理费比机构改革前的1998年增长14.7％；机构改革基本完成年份的2000年，行政管理费又比1999年增长18.9％，高于全省财政支出平均增幅。上述增幅与不少地区相比并不为高，这就引出一个判断：政府不应为精简而精简，“小政府”的理念定位应是一种符合社会发展需求的适度的政府规模。换句话说，地方政府规模必须与政府职能要求相适宜，与财政承受能力相适应。政府应该科学确定行政成本占整个财政收入的比重，这是衡量政府规模是否合理的重要参数。要努力改变“吃饭财政”的状况，严格控制行政管理费用在本级财政支出中所占的比例。管住了这一条，就从源头上杜绝了政府规模任意扩张的格局。
三是平衡原则。主张地方政府规模不能一味精简，绝非表示当前的政府规模已没有压缩的余地，更不是表明地方政府已不存在人浮于事的问题。毋庸置疑，冗员过多一直是我国地方政府的弊病，但对各级行政机关采取“一刀切”的比例予以缩减，虽然操作简便，却很不合理。毕竟不同地区、不同单位的情况并不一样，有的行政编制基数较小，有的行政机构人员庞杂；有的需要强化职能，有的需要缩减职能。合理确定地方政府规模的核心，是按照政府有效治理的要求，着眼于任务与组织设置相平衡，确保事事有人做、人人有事做，达到人与事的最佳组合。为使整个行政组织协调运行，必须注重分工与合作的平衡，分工着眼于职位专业化、提升微观效率，合作着眼于减少扯皮、实现整体功能；必须注重权力与责任的平衡，即依法明确各行政机关的职责范围，建立健全权责一致的行政体系，使人人各司其职、各行其权、各负其责。
合理确定政府规模的前提，是合理界定政府职能。历史地看，随着人类社会的发展，政府规模也在不断扩大，这是政治发展的一条基本规律。
