第三，完善行政绩效评价的主体结构。绩效评价的主体是谁，这对地方政府及官员的行为选择具有重要影响。行政绩效评价主体可由两部分构成：内部评价主体和外部评价主体。前者即行政机关自身作为评价主体，包括行政机关内部的自我评价和专门评价；后者即行政机关以外的组织或公众作为评价主体，包括人大、政协等法定主体的评价和社会评价。考虑到行政绩效评价技术性强、规范化程度高，为确保客观、公正和权威，应积极发挥专业评价的作用。比如，美国在国家绩效评荐小组下设立了绩效评价研究组，定期发布研究报告，并对各地绩效评价实践提供技术上的指导。锡拉丘兹大学坎贝尔研究所自1998年以来与美国《政府管理》杂志合作，每年对各州或市的政府绩效进行评价并发布报告，引起了广泛关注。当前，在我国有必要建立相应的独立评估机构，为地方政府开展绩效评价给予有效的智力支持。
第四，积极运用先进的评价手段和方法。行政绩效评价的一大特点是多层次的指标体系和多重指标标准值，工作中需要层层递进、逐级修正，而且指标标准值也应随时间和环境的变化而调整。假如用手工计算，不仅耗费大量人力财力，差错率也较高。另一方面，人为评价计分不能完全排除主观性影响，容易降低评价结果的公正性。因此，要注重开发地方政府绩效评价系统软件，充分利用计算机手段协助评估人员完成繁重的评估计算。加快运用平衡计分卡、360度评分等现代评估方法，不断提高行政绩效评价的科学性。
第五，配套建立绩效预算与绩效审计制度。行政绩效评价注重对行政机关及官员未来行为的调整，所以需要配套的惩戒措施进行纠偏和强化。管理学认为，“不奖励成功就等于奖励失败”。从2004年开始，浙江省对省级财政专项资金试行绩效评价，并将专项资金绩效与今后资金安排相挂钩。此类工作亟须继续探索，要通过绩效预算、绩效审计等综合措施，完善激励与约束机制，更充分地发挥行政绩效评价的监督和杠杆作用。
●中国古代的御使大夫就是专司监督职责的官员，所称“位鄙权重”，直接对皇帝负责，连宰相都不能干预其监督事务。当前，有必要将专门监督机构由现行的双重领导体制转向垂直领导体制，改变监督主体与客体实际上共存于一个组织单元之中的局面，使之真正获得超然独立的地位，确保行政监督的严肃性和有效性。
●要从制度上保证人大及其常委会不仅在形式上有职而且在实质上有权。借鉴北欧国家议会监督专员制度，可设置人大监督专员职位。该制度符合我国宪法的基本精神，有助于使人大监督权落到实处，并与近年来呼声很高的人大代表专职化这一思路相契合，却不涉及体制的重大变动。
●强化地方政府责任机制，固然有赖于通过健全民主选举等制度，形成一个充分竞争的代理人市场，但地方政府在履行自身职责的过程中，在提供区域公共物品的微观行政过程中信守承诺，更具有基础性意义。
●从制度层次而言，行政问责的首要环节是确定行政责任。并非所有的行政失范行为都要通过行政问责来追究责任，但行政问责也不能仅限于重大灾难或伤亡事故的责任追究，而应该包括行政机关及其官员的隐性失误、决策失误或其他一些领域“延时”了的问题和事故。鉴于许多重大决策实质上是地方党委领导拍板，官员问责不能只局限于行政系统，也应适用于党委系统。
●随着我国地方政府发展战略、职能定位、管理方式的转变，行政绩效评价的价值取向必须从政府本位转向民众本位，从单纯注重经济增长转向经济社会全面、协调、可持续发展。要有机整合绩效评价的价值取向，以现代地方政府职能取向为基础，充分发挥行政绩效评价的整体功能。
●要使绩效评价形成长效机制，一个重要前提是建立结构完整、功能配套、操作易行的评价指标体系。鉴于各地、各部门情况差异较大，评价指标体系应根据不同地区、不同层级、不同部门的实际制定。
从长远来看，行政绩效评价指标体系应致力于建立一套开放性和竞争性的公共资源配置机制，通过绩效信息的提供，引导公共资源有效配置和合理流动，从而推动地方政府的模式创新。
第四节 地方政府的应急机制创新
当今世界，突发公共事件不断发生，危机管理是任何国家和地区政府都必须认真对待的重大问题。正因如此，许多社会学家把现代社会称为风险社会，并从不同途径探讨治理之道。而面对公共危机，地方政府运行与日常相比无疑具有特殊性，完善应急机制显得尤为必要。
一、公共危机与应急管理
按照国际通行的定义，所谓公共危机，即对一个社会系统的基本价值和行为准则产生严重威胁，并且在时间压力和不确定因素极高的情况下，必须对其作出关键决策的事件。美国学者奥兰.杨认为，危机是由一组迅速展开的事件组成，它使破坏稳定的力量在总的系统或其中任何子系统中的影响作用大大超过正常水平，并增加在系统中爆发暴力的危险。保夏特和米德罗夫用一个形象的例子说明了危机和事故的区别：一个工厂的水龙头坏了，如果仅仅导致一些会议的时间作调整，那就是事故；但如果由此造成了工厂停产，甚至引致破产倒闭，那就成了危机。公共危机既可能是“天灾”，也可能是“人祸”，一般具有四大特征：一是突发性。基于事件演变到了一个临界值，要求管理者必须快速作出反应。二是高度不确定性。事件的开端无法用常规性规则进行判断，其后衍生的影响也没有经验可供指导，容易产生各种涟漪效应。三是社会影响性。事件所涉及和关联的主体是广泛的社群，并且极可能在大范围继续扩散。四是非程序化决策。管理者必须在有限的信息、资源和时间条件下寻求“满意”的处理方案。
从某种意义讲，汉语已最精炼地概括出危机的特质，即“危险”与“机遇”并存的时刻。如果应急不当，则组织危在旦夕；然而处理得法，则会成为未来良性发展的坚实基础。由此可见，提升从正常情况迅速转换到紧急情况的能力，是地方政府应急机制建设的核心内容。公共危机管理需要在危机发生的每一阶段制定相应的对策，所以包含对危机事前、事中、事后所有事务的管理，即为避免或减少危机所造成的损害而采取的危机预防、事件识别、紧急反应、应急对策、处理以及应对评估等管理行为，目的是为了提高对危机发生的预见能力、危机发生后的救治能力以及事后的恢复能力。简言之，危机管理的任务是尽可能控制事态，在危机发生后把损失控制在一定的范围内，在事态失控后要争取重新控制住。
不同类型的公共危机事件，所导致紧急状态的影响程度和范围、所产生社会危害的严重程度都有很大差异，对应急措施的需求也不相同。因此，公共危机的分类、分级与分期，成为地方政府应急管理的重要基础。
以浙江省为例，2006年，全省共发生各类公共突发事件45407起（次），造成8363人死亡，直接经济损失165.3亿元。而根据危机本身特有的性质，可以将其分为四大类：
（1）自然灾害，主要指水旱灾害、气象灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林火灾等。浙江省是我国气象灾害种类最多、发生最频繁、影响最严重的省份之一。20世纪90年代因气象灾害造成的直接经济损失占GDP的3.91％，最多年份超过7％。2006年，全省遭受台风、洪水、泥石流等自然灾害的受灾人数达1035万人，死亡221人。
（2）事故灾难，主要指工矿商贸企业的各类重大安全事故、重大交通运输事故、公共设施与设备事故、核污染与辐射事故、重大环境污染和生态破坏事故等。2004年以来，浙江省各类安全生产事故起数、死亡人数、直接经济损失连年实现负增长，但全省平均每天发生事故仍超过200起，死亡20多人，受伤100多人，直接经济损失200多万元。
（3）公共卫生事件，主要指重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、食物安全和职业危害、动物疫情以及其他严重影响公众健康的事件。2006年，浙江省发生各类公共卫生事件291起，共报告发病11504人，死亡17人。
（4）社会安全事件，主要指恐怖袭击事件、经济安全事件、涉外突发公共事件等。2006年，浙江省发生社会安全事件1332起，死亡372人。可以说，各类公共危机往往相互联系和影响，有时还可能引发次生、衍生事件，或者几种危机同时发生。
将公共危机划分为不同的级别，从而采取不同的应急措施，是各国各地区危机管理的共同经验。比如，“9.11”恐怖袭击事件发生后，美国建立了一套五级国家威胁预警系统，用绿、蓝、黄、橙、红五种颜色分别代表从低到高的五种危险程度。在我国，根据危机事件的严重性、可控性和影响范围等因素，一般分为Ⅰ（特别重大）、Ⅱ（重大）、Ⅲ（较大）、Ⅳ（一般）四级。按照分级管理原则，特别重大、重大和较大、一般危机事件，分别由省级和发生地市级、县级政府统一领导和协调处置。应该看到，危机事件通常有一个特定的生命周期。每一个级别的公共危机事件，都有发生、发展和减缓的过程。对各个阶段也需要采取不同的应急措施，所以危机管理也大致可分为四个阶段：一是预警期。此时危机征兆已经出现，危机管理的主要任务是防范和阻止危机事件的发生，或者把危机事件控制在特定类型或特定区域内。二是爆发期。此时突发性事件已经发生，危机管理的主要任务是及时控制危机事件并防止其蔓延。三是缓解期。此时危机进入相持阶段，但仍有可能向坏的方向发展，危机管理的主要任务是保持应急措施的持续性，并尽快恢复正常秩序。四是善后期。此时危机事件得到有效解决，危机管理的主要任务是对整个事件处理进行调查评估并从事件中受益。总之，危机分期制度主要涉及公共危机管理的微观问题，旨在建立一个全过程的政府应急管理模式，从整体上提高处理突发公共事件的能力和水平。
