7.1.3.4改革和完善农村公共产品供给的决策体制和监管机制
农村公共产品供给的“自上而下”的行政决策体制和监管机制的缺失，是造成目前农村公共产品供给不足与过剩并存的一个重要原因，必须认真加以改革和完善。决策体制和监督机制，是农村公共产品供给体制的重要环节和重要内容。改革和完善农村公共产品供给的决策体制，应当：
（1）改革和完善分级决策体制。在理顺中央和地方各级政府财权与事权的基础上，中央负责农村全国性公共产品供给的决策和对农村地方性公共产品供给的方针指导，地方各级政府分别对各自事权范围内的区域农村公共产品供给决策负责，避免中央政府与地方政府、地方上级政府与下级政府之间，因对公共产品的层次性、特殊性及需求不清，而造成盲目和失误。值得强调的是，中央应大幅度地减少专项资金，建立规范的横向和纵向财政转移支付体系，这是减少寻租行为和决策的随意性的一个重要保证。
（2）决策程序化。各级政府的供给决策应符合提出、论证、审议、批准等一定的程序性规定，防止个人、部门专断和长官意志，避免个人观念和经验的束缚。
（3）建立和形成比较充分的需求表达机制。各级政府应在调查研究的基础上，分时期制定农村公共产品需求规划，建立起公共产品需求项目库。而且进入项目库的项目，应经各级人大审议通过。村级公共产品需求项目，应经村民代表大会通过。各级政府的供给决策，一般则直接从项目库中择定。
（4）建立和完善决策咨询制度。这包括：建立健全多种形式的参谋机制，决策咨询活动要制度化，决策咨询必须纳入决策程序，以及实行必要的公开咨询等。
（5）改革“自上而下”的滞后的政绩考核和干部考核机制。建立健全与科学有效的决策体制和正确履行其他政府职能相适应的行政管理考核新机制。
改革和完善农村公共产品供给的监管机制，应加快推进政府供给职责的法制化和制度化，这是建立健全监督机制的重要条件，也是构成监管机制的重要一环。缺乏明确的法律和制度约束，人治为主，必然使得监管无力和无效。如据李金华向十届全国人大常委会第22次会议所做的2005年度审计报告称，2005年中央239项专项转移支付项目中，有65项没有管理办法或管理办法未公开，涉及资金705.89亿元，占专项资金总额的20%，就是一个典型。对县及县以下公共产品供给的监管，主要应强化各级人民代表大会的监督和制约作用。在乡村一级，应建立健全村民代表大会制度，使其成为行政村的议决机关，而村委会则成为具体的执行机构，由村代会对村委会的具体实施进行监督和制约。对县、乡（镇）两级，应进一步把两级人民代表大会做实，由它们来监督和制约两级政府的决策和实施。只有在各级都形成一种有效的民主制衡机制，农村公共产品供给体制才能真正落实。
7.2现阶段农村公共事业发展的重点
现阶段，农民对农村公共事业的愿景主要是：上学不交费、看病不用愁、养老有保障、交通很方便。这些要求，主要涉及教育、医疗、社会保障和农村中小型基础设施建设。
7.2.1加快发展农村义务教育，加强农村劳动力技能培训
7.2.1.1加快发展农村义务教育
统筹城乡发展，缩小城乡差距，必须加快农村教育发展，这是把农村巨大的人口压力转化为人力资源优势的根本途径。
（1）明确农村义务教育发展方向。我国“十一五规划”规定，加快农村教育发展的重点是普及和巩固九年制义务教育，对农村学生免收杂费，对贫困家庭学生提供免费课本和寄宿生活费补助。新修定的《中华人民共和国义务教育法》，也首次明确我国义务教育免收学杂费。中央已确定，将在“十一五规划”的头两年就在全国农村普遍实行免收学杂费和对贫困家庭学生提供“一免一补”的政策。最近，中央又决定投资30亿元，改善薄弱地区的农村学校寄宿条件。这些立法规定和举措，将极大促进农村义务教育的发展。
但以我国现有财力而论，不仅有能力，而且也有必要优先发展农村免费义务教育。因此，应从免收农村学生学杂费继续向免费义务教育发展，以尽快和较大程度地改变农村基础教育落后的面貌。同时，还应抓紧改善农村办学条件，提高教学质量。目前，经济发达地区和城镇近郊的农村办学条件有所改善，而经济落后地区和边远地区的农村办学条件仍然较差，普遍缺乏现代远程教育手段。农村教师的工资待遇，按照新修定的义务教育法规定，应不低于当地公务员的平均工资水平，在民族地区和边远贫困地区工作的应享有艰苦贫困地区补助津贴，即使这样，仍然有待进一步改善。实际上，农村教师普遍缺乏当地公务员和城镇教师的生活配套条件，“菜要自己种，水要自己挑，交通要靠走”。因此，应根据生活配套条件的差异划分不同的类别地区，让不同类别地区的农村教师都能享有不同的生活补助津贴，这样他们才能更好地安心农村教育和专注于教学质量的提高。
（2）突出发展农村义务教育，关键是要建立健全农村义务教育经费保障体制。新修定的义务教育法规定，义务教育经费投入实行******和地方各级政府根据职责共同负担、省（自治区、直辖市）级政府负责统筹落实的体制，农村义务教育所需经费，由各级政府根据******的规定分项目、按比例分担；******和省级政府规范财政转移支付制度，加大一般性转移支付规模和规范义务教育专项转移支付，支持和引导地方各级政府增加对义务教育的投入；******和县级以上地方政府根据实际需要设立专项资金，扶持农村地区、民族地区实施义务教育；地方各级政府在财政预算中将义务教育经费单列，县级政府预算应向农村地区学校和薄弱学校倾斜。同时，还规定各级政府关于义务教育的财政拨款的增长比例，应当高于财政经常性收入的增长比例；保证按在校生人数平均的义务教育费用逐步增长；保证教职工工资和学生人均公用经费逐步增长。这些法规，对城乡义务教育经费的投入提出了一个大的原则要求。而核心问题还在于，农村义务教育所需经费如何由各级政府分项目、按比例分担，以及由此而来的区域间、省内地区间的差异和增长差异如何解决。
实行“以县为主”的农村义务教育管理体制，过去实际变成了农村义务教育投入体制也“以县为主”，原因就在于中央和地方各级政府的投入分担缺乏职责分明的、有严格约束力的法律保障。在现行财税体制下，多数县市对农村义务教育投入力不从心，尤其是农业县和西部地区经济落后县在免征农业税后，已从“吃饭财政”沦落为名副其实的“要饭财政”，要保证教育投入实属无能为力。所以，在现行财税体制不变的情况下，应进一步明确农村义务教育投入应实行以中央政府和省级政府投入为主的体制及政策。待建立健全与事权相匹配的财税体制后，再增强县级财政预算投入。只有这样，才能使农村义务教育经费保障体制落到实处，使农村义务教育的发展有一个长期稳定、可靠的保障。
7.2.1.2加强农村劳动力技能培训
培养有文化、懂技术、会经营的新型农民，提高农民的整体素质，是建设社会主义新农村的迫切需要。目前，各地农村在农民科技培训、劳动力转移培训、职业教育等方面做了大量工作。现在存在较普遍的问题是，培训缺乏长期规划、制度化、培训队伍和经费保障。
要大规模、长期稳定地开展农村劳动力技能培训，各级财政应将培训经费纳入预算，不断增加投入，同时，加快建立政府扶助、面向市场、多元办学的培训机制，进一步发展农村职业教育和成人教育。只有建立起普及与专业、短期与长期等多种形式相结合的、投入多元化的培训体制，提高我国农民的整体素质才有可能逐步落到实处。
7.2.2着力推进农村卫生事业发展
着力推进农村卫生事业发展，是农民的迫切要求和新农村建设的重要任务之一。农村医疗卫生服务分为公共卫生和医疗服务两部分。农村公共卫生的范围，主要包括疾病（主要是重大传染病和地方病）预防与控制服务、妇幼保健和计划生育、健康教育、环境卫生、医疗保障等服务内容（李晓燕、谢长青，2006）。其中，医疗保障问题是覆盖全体农民的一个最基本的公共卫生问题，也是现阶段农村最迫切需要解决的问题。
7.2.2.1基本普及新型农村合作医疗制度
农村公共卫生具有明显的外部性。理论研究和实践都表明，对农村卫生的纯公共产品部分，如重大传染病、地方病、计划生育等预防性的基础性公共卫生服务，应由中央和县级以上地方政府根据职责共同负担和负责。对准公共产品部分，其中又主要是接近纯公共产品的准公共产品部分，如医疗保障，如前面关于公共产品供给主体的讨论所述，则有必要实行政府主导的多元供给保障体制。而新型农村合作医疗，就正是这样一种比较适合具体情况而上下都比较认同的选择。通过2003年以来的试点，全国已有21%的县（市、区）、1.63亿农民参加，对缓解大病户的负担和改善农民的医疗保障状况产生了一定作用。据此，中央提出，进一步推进新型农村合作医疗制度试点工作，到2008年在全国农村基本普及新型农村合作医疗制度。从实践来看，要实现这一目标，还必须认真解决好以下问题：
（1）明确界定和落实各级政府的主导职责，加大中央和省、市级政府的投入，建立健全长期稳定的公共财政保障体制。目前，新型合作医疗制度中的政府补助标准不高，致使大多数大病医疗费的自付费比例仍高达80%～40%之间。而且，地方政府补助主要实行后续财政补贴形式，不太稳定。所谓“集体经济支持的原则”，对农业地区和西部地区农村来说，也并不起作用。因此，应以中央和县级以上政府为主，较大幅度地提高补助标准，建立和完善公共财政保障及转移支付制度，使政府的主导职责能落到实处。
（2）优化新型合作医疗制度的公平性设计。新型合作医疗制度以大病统筹为主，实际上现在大病户自付费比例依然很高，药品及医疗费又贵，农民“大病等死”的现象仍屡见不鲜。而其他参与合作医疗的多数农民，往往因为上定点医院难和医疗服务收费较高，不少人又都无奈地放弃了应享有的服务。在城乡药品和主要医疗服务统一定价的市场经济下，农民无法负担与目前城镇人口一样的昂贵医疗费用，是造成上述问题的重要根源。为此，应通过优化和完善新型合作医疗的公平性设计，来解决好上述存在的问题，这是全面普及新型合作医疗制度中应引起重视和要认真解决的问题。
有建议提出，应将现行国家按农村医疗保障支出的一定比例进行补贴的办法，改为根据国家财政每年对农村社会医疗保障的补贴数额，按比例降低向合作医疗保障投保人提供的药品和医疗服务价格的办法。这既可使国家根据各年财政收支状况对补贴数额进行灵活处理，又可使农村合作医疗的投保人直接受惠于国家对农村合作医疗的财政扶持，更能体现公平性原则。这种思考，有一定的合理性。
（3）建立健全新型合作医疗服务体系。这主要是除了县、乡（镇）医院外，应延伸定点医院的服务，逐步建立健全农村村级诊所或服务点，方便农民就近就医。只有建立起完整的服务网络，才可能使服务不流于形式而真正完整有效地落到实处。
（4）破除非经济因素障碍，进一步改革和完善新型合作医疗的制度设计。当前，农村新型合作医疗制度可持续发展的根本性障碍并不是经济问题即钱的问题，而是制度体制、观念意识、政府信誉、管理效率、法制建设以及医疗服务供需各方行为等非经济方面的因素。如：一些地方政府对农村合作医疗补贴的承诺兑现较差；定点医院和医生追求利润最大化，导致医疗费用增高和农民利益受损；干部和普通农民在费用报销等卫生资源利用上不公平；农民报销医疗费手续繁杂，一些合作医疗机构随意侵吞合作医疗基金，部门管理较差甚至混乱；农民高危人群愿意参加合作医疗，健康、青壮年人群却不愿参加。这些非经济问题，已成为对农村新型合作医疗制度普及发展的严重阻碍，应通过完善制度设计认真给予解决。
