善治表示国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作。善治离不开政府，更离不开公民。可以没有政府统治，但却不能没有公共管理。善治有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与和合作，至多只有善政，而不会有善治。所以，善治的基础与其说是在政府或国家，还不如说是在公民或民间社会。从这个意义上说，公民社会是善治的现实基础，没有一个健全和发达的公民社会，就不可能有真正的善治。20世纪90年代以来善治的理论与实践之所以能够得以产生和发展，其现实原因之一就是公民社会或民间社会（civilsociety）的日益壮大。公民社会的成长和壮大，必然引起治理结构和治理状况的变迁，这一点在改革开放以后的中国尤其明显。
走向善治：当代中国社会治理新模式
一、社会治理模式
治理和善治理论的核心是强调国家、市场和公民社会或者说公共部门、私人部门以及由非政府和非营利组织构成的第三部门之间在管理社会事务提供公共服务方面建立起相互补充、彼此合作的伙伴关系。在转型中国家，实现治理和善治首先应促进市场经济和公民社会的发育成长，这样才能为三方合作奠定必要的基础。实现治理和善治的主要途径是进行政府改革与创新，治理和善治理论为此指明了努力的方向。转型中国家的情况不同于一般的发展中国家，它们的政府改革与创新实践可以为丰富和发展治理和善治理论提供新的素材。同时，在总结发达国家和一般发展中国家政府自身改革与创新实践基础上形成的治理和善治理论对转型中国家也不无借鉴意义。
在总结西方国家政府改革与创新经验基础上，戴维·奥斯本和特德·盖布勒在《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》一书中提出了新的政府治理模式的十大原则：（1）起催化作用的政府。政府在解决公共问题上主要起“掌舵”作用，“划桨”的工作可以交由其他机构来承担。（2）社区拥有的政府。政府将控制权从官僚组织转移至社区民众。（3）竞争性政府。将竞争性机制引入公共服务的供给之中，打破传统的垄断体制。（4）有使命感的政府。引导政府重视产出和结果。（5）结果导向的政府。倡导节约，杜绝浪费，促成投入产出比的最优化。（6）顾客导向的政府。像企业一样以顾客为中心提供优质服务，并为顾客提供多种选择。（7）有事业心的政府。政府不仅要考虑如何花钱，而且还要考虑如何挣钱。（8）有预见的政府，政府应善于预见问题和作出预防。（9）分权的政府。政府应压平层级，加强雇员之间的参与和协作。（IO）市场导向的政府。善于运用市场机制来解决公共问题，而不是事事都由政府包办代替。这十大“重塑政府”的原则对于西方国家的政府改革发挥了重要影响。实现这十大原则的政府创新主要集中在三个方面：公共服务供给的市场化，政府内外关系的分权化，政府内部管理的企业化。政府将竞争机制引入传统上由政府提供的公共服务中，通过“合同出租”、特许经营等多种形式使私人企业参与公共服务的供应，同时鼓励多家公共机构提供同类公共服务，从而打破公共服务供给上的垄断体制。在中央与地方、政治家与官僚、地方政府与社区组织等关系上，通过分权的做法，使地方政府、具体办事官员和社区组织获得充分的权能和自主性来处理有关的问题。在政府组织内部管理上，通过实行目标管理、绩效工资、成本核算等办法引入企业管理机制以提高效率降低成本。
二、当代中国社会治理变革
在改善政治治理，促进善治，促进传统政府管理模式向新的治理模式转变方面，当代中国社会的治理结构、治理方式和过程都发生了重要的变化，取得了积极的进展和成就，各级政府特别是地方政府进行了如下一些改革与创新：
1.扩大公民有序的政治参与，充实执政合法性
改革开放以来，中国在扩大公民有序的政治参与方面取得了一系列进展，在扩大完善民主选举基础上充实执政合法性。首先，村级民主和村民自治有了很大发展。从20世纪80年代中期以来，中国农村全面实行村民委员会直接选举制度，发展起了“四个民主”即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督；村民代表和村民代表议事会在代表村民参与村务管理中发挥着重要的作用。广大村民通过村民委员会和村规民约进行着自我管理、自我教育和自我服务。20世纪90年代以后，农村党支部书记实行“两票制”选举（又称“两推一选”），向全国范围推广。其次，各级人民代表大会及其常务委员会和全国与地方政治协商会议分别在行使最高权力机关的权力和参政议政方面发挥着日益重要的作用。人大在立法工作、重大事项决定、监督检查政府和司法机关的工作方面发挥着重要作用，人大代表同选民之间的联系逐步密切，一些地方还建立了人大代表向选民述职制度，收到了很好效果。还有一些地方允许公民旁听人大常委会会议并发言，或者将人大讨论的有关事项登报征求广大民众意见。第三，扩大党政领导干部选拔工作中的群众参与。在党政领导干部选拔任用中实行民主推荐、民意测验、民主评议等制度；在干部选拔任用过程中通过举行一定范围内的民意测验、民主推荐、民主评议等形式扩大群众参与；同时差额选举广泛推行。最后，各级党政机关创造了不少便利公民参与立法和行政决策的制度。这些渠道包括：听证会制度、公众意见征集制度、党政领导干部群众接待日制度、领导下访制度、信访制度，等等。更多的公共服务行业举行的价格听证会反映了人民群众参与决策意识的高涨。
2.实行法治，保障司法独立
改革开放以来，中国在实行法治方面不断迈出新的步伐。首先，从建设社会主义法制国家到建设社会主义法治国家提法的变化，反映出中国政府对实行法治的认识在质上的飞跃，党的十五大上明确提出了“建设社会主义法治国家”的目标，为中国法治进程指明发展方向。其次，加强全国和地方各级人民代表大会及其常务委员会的立法权和对“一府两院”的监督工作，立法工作成绩突出，初步形成了有中国特色社会主义的法律体系。最后，通过司法体制改革逐步增强司法机关的经济和人事独立性，司法体制改革提上议事日程，保证司法独立和司法公正成为改革的主要目标。1998年以来，最高人民法院和最高人民检察院都先后出台了一些本系统的司法改革措施，如审判公开、检务公开，强化业务工作的垂直领导体制，实行主审法官和主诉检察官制，举行全国统一司法考试录用司法人员等。
3.实行政务公开，提高政治透明度
自20世纪80年代末期以来，中国在推进政务公开方面主要实行了以下几项重要制度：第一，村务公开特别是财务公开。在实行村级民主和村民自治过程中，村务公开特别是财务公开制度得到比较普遍的贯彻实施。目前全国已有90%以上的村实行了以财务公开为重点的村务公开制度。第二，镇务公开。从1998年起，为推动村务公开走向深入，中共中央和国务院专门下发文件，在全国范围内推行镇务公开。目前全国已有86%以上的乡镇实行了政务公开制度。中纪委计划从1999年起大力推进县级政务公开。第三，党政职能部门实行的“两公开一监督”制度。公开内容包括公开办事程序、办事人员、办事时限和办事结果等，以便于群众进行监督。第四，实行人大会议旁听制度。在人大及其常委会议决重要的法规、政策和人事任免事项时，允许部分公民列席旁听甚至发表意见。第五，警务公开、检务公开和审判公开制度。第六，逐步推行干部任前公示制，实施政府上网工程。
4.建立责任政府
除了通过实行民主选举从根本上保证各级政府及其官员对民众负责外，还实行了以下几项重要制度：首先，强化各级人民代表大会及其常委会对“一府两院”工作的监督。其次，行政系统和司法系统内部加强了监督和责任制约束。如实行党风廉政建设责任制、重特大安全事故领导干部责任追究制、错案责任追究制、法院系统试行的引咎辞职制度、失职渎职行为法律责任追究制度以及强化纪检监察等党内监督和行政监察机关的权能等。最后，舆论监督的力度在加大。近几年来，中央和地方一些党政领导干部高度重视发挥舆论监督的作用，新闻舆论对地方政府工作的批评性报道也在增加。
5.增强政府的回应性，提供优质高效的服务
近年来各级政府进行了积极的探索，创造了不少有益的形式。
如一些地方政府开通市长热线实行24小时值班制度，方便市民反映问题并及时加以解决；一些地方政府在媒体上开辟市府与市民栏目进行双向交流和互动，增进相互理解；公安系统设立110报警服务中心，建立快速反应体系；一些政府职能部门和公共服务性行业实行首问负责制或首办负责制，实行服务承诺制等；一些地方政府实行领导干部群众接待日制度和领导干部下访制度，面对面地听取群众意见和解决问题。
6.精简机构人员，转变政府职能，简化审批程序和审批事项，提高工作效率和政府效能
这些工作概括起来包括：第一，先后四次进行机构改革，并相应地转变政府职能。政府的专门经济管理部门得到精简，综合管理部门得到充实和加强，机构和人员更加精干，效率得以提高。第二，实行行政审批制度改革，大幅度精简审批事项和审批手续，规范审批行为，提高办事效率。2001年11月起国务院在全国范围内进行行政审批制度改革，全面清理行政审批事项，大幅度削减行政审批权，依法规范行政审批行为。第三，采取联合审批、一站式服务、政务超市等多种形式，提高政府工作效率。
7.保持长期、动态的政局稳定
中国目前被公认为世界上投资最安全的地方之一。首先，中国政府较好地处理了改革、发展和稳定的关系，把改革的推进速度、发展的实际速度同人民群众的实际承受能力有机地统一起来，从而保持了社会的长期稳定。其次，中国政府执行了一套较好的社会政策，比较有效地解决了农村贫困问题、失业救济和保险问题、城市低收人群体的社会保障问题等。第三，中国政府较为成功地处理和化解了人民内部矛盾，通过西部大开发等政策倾斜措施有力支持了西部少数民族地区的发展，增强了民族团结，通过社会治安综合治理等措施在一定程度上抑制了犯罪率等。
8.扩大政策的包容性，提高社会公正性
改革开放以来，中国在致力于破除平均主义的分配方式、鼓励一部分人先富起来的同时，贫富差距逐步拉大。但中国在通过经济和社会发展提高人民群众生活质量方面所取得的成就是巨大的。首先，我国人民的生活水平在过去20年间得到了迅速的提高。1978年至1998年，农村居民家庭人均收入年平均增长率超过8%；城镇居民家庭人均收入年平均增长6.2%。其次，在扶贫方面我们取得了为世界所公认的巨大成就。从1978年到2000年，贫困人口占农村总人口的比例从30.7%下降到3%左右。第三，社会保障制度、失业救济制度和社会养老制度也在逐步建立和完善过程之中，中国在促进就业和提供社会保障方面取得显著成绩，在保护妇女、儿童、残疾人和少数民族权利和权益方面也都取得了重要进展。
9.中国的治理结构正在发生深刻的变革
私人经济部门和各种民间组织的力量日益发展壮大，并在经济和社会生活中发挥着越来越大的作用；政治国家与公民社会、公共部门和私人经济部门及第三部门之间正在形成一种相对独立的、分工合作的新型治理结构。在国有企业获得经营自主权和非国有经济大发展的基础上，各种类型的民间组织和民办非企业单位如雨后春笋般地涌现出来，构成了中国公民社会的主体。市场经济的主体和公民社会的主体在提供各类商品和服务以及从事公益事业和公共服务方面发挥的作用越来越重要，并且承担了一部分原来由政府承担的职能。它们与政府在职能上初步形成了一种互补与合作的关系。就其独立性而言，私人经济部门具有较大的独立性和自主权，而大多数民间组织仍具有半官半民的特征，但总体来看民间组织在人事上和经费来源上的自主性在逐步增强。
总起来看，中国政府为实现自己的治理和善治目标，在政府改革与创新方面进行了前所未有的巨大努力，这些努力方向正确，发挥了积极作用。但政府改革与创新还远远不够。从政府治理结构的角度来说，无论是市场化的改革，分权化的改革，还是企业化管理机制的引入都还远远没有到位。无论在国家、市场与公民社会的关系上，还是在中央政府与地方政府及自治组织之间，或者在公共部门、民营经济部门和第三部门的关系上，以国家为中心的全能型政府管理模式尚未得到根本改变。从制度变迁的路径依赖角度来看，今后的政治发展走向将是在已有基础上进一步推进上述体制改革和制度创新，逐步实现建立社会主义民主政治和法治国家的目标。
三、走向善治的社会治理模式
