20世纪70年代末以来，当人们越来越对政府主导社会事务的能力和意愿产生怀疑时，非政府组织在世界各国获得了蓬勃发展，兴起了一场所谓的“全球性结社革命”。在西方国家，非政府组织的数量已多到令人难以置信的程度。1995年，美国共有116.4万个大大小小、形形色色的非营利组织，雇佣人员达到1，000万，比联邦政府加50个州政府雇员的总数还要多。所谓非政府组织，它特指一种介于政府与社会、政府与企业之间的社会组织，既不是政府，也不是企业，从事的是政府和私营企业“不愿做，做不好，或不常做”的事。因此，也称为在政府这个“第一部门”和企业这个“第二部门”之外的“第三部门”。由于它并不从事企业那种以营利为目的的行为，因而也称为“非营利组织”。非政府组织的主要职能就在于弥补市场和政府部门的不足，完成市场、企业和政府部门不能或不能有效地完成的社会职能，包括：（1）生产和提供公共物品。与政府生产和提供的公共物品不同的是，非政府组织生产和提供的公共物品能够满足不同的需要，尤其是特殊利益群体的利益要求。而政府生产和提供的公共物品主要是满足广大公民的需要，这就使一部分公民的特定需要难以得到满足，而非政府组织就是在这方面弥补政府的不足。（2）代行政府职能。许多西方国家的非政府组织的主要资金来源是政府，它们往往成为政府的得力助手，是政府通过自身以外的机构来执行自身的部分职能。但它们不是政府的替代品，它们与政府是互补关系。除了这两项有形功能外，非政府组织还有大量无形的但实际发生着的作用。例如它能培育民主价值观，提高公民参与水平。非政府组织的成员是在自愿的基础上自由结社、自我管理的，非政府组织的运作能逐步培养出人们的民主意识和价值观，从而为公民的广泛参与创造了条件，使政府处于公民的有力监督之下。
2.实现善治需要发挥非政府组织的作用，而非政府组织的发展必须有政府的支持
政府对非政府组织的扶持和培育，最重要的是资金方面的资助。
西方国家非政府组织的资金相当一部分来自政府资助，在英国，整个非营利部门总收入的40%来自政府拨款，在德国，非营利组织的收入近70%来自政府，在法国，非营利部门收入的60%来自政府，即使在美国，非营利组织也有1/4到1/3的收入实际上是来自政府。如果缺乏政府提供的资源，许多非政府组织就难以生存。非政府组织的发展还需要政府加强监督和管理。这种管理应重在对非政府组织运作的规范化及质量的监督，而不是中国现有的在登记环节上的严格控制。
非政府组织已成为加强政府治理的重要力量，甚至被誉为“影子政府”。但是，非政府组织本身也具有内在的局限性，即所谓的“志愿失灵”。因此，应当建立政府与非政府组织之间良好的合作关系，使双方都能发挥出自己的比较优势。
3.在公共服务民营化时代，私人企业也开始有条件地承担部分公共服务任务，成为治理的一个特殊主体
在民营化理论看来，公共产品、公共服务可以由公共部门直接生产，也可以由其他的制度安排来提供。举例来说，政府可以从私人企业那里购买诸如消防和清扫街道等公共产品。民营化大师萨瓦斯认为，提供公共产品和服务，可以有十种不同的制度安排：政府服务、政府出售、政府间协议、合同承包、特许经营、政府补助、凭单制、自由市场、志愿服务、自我服务。在这10种制度安排中，有7种安排的生产者是私营部门：合同承包、特许经营、政府补助、凭单制、自由市场、志愿服务、自我服务。例如，合同承包，即政府通过与私营企业、非营利组织签订关于公共产品和服务的合同，安排私营企业生产，政府则付费给生产者。政府合同承包制度如今在西方国家非常普遍。在美国，城市道路、学校和政府办公设施等都是通过合同安排，由私人建筑商提供的。除物质产品外，政府还和私人组织签订直接面向公众的“产出”服务合同，如垃圾收集、救护车服务、路灯维修、马路维修等。然而，私营企业的赢利取向，可能使民营化的公共服务在最高效率、最低成本的指导下，忽略了社会责任和公共利益。因此，在现代治理过程中，必须强化以赢利为目的的私人企业的公共责任。公共责任本来是公共部门管理中才涉及的概念，意指掌握公共权力的公共部门（特别是政府）必须对公共利益负责。但是，当企业参与了公共事务的治理的时候，也必须承担一定的公共责任。企业的社会公共责任主要包括企业应该遵守的行为准则及保护人类的健康、安全和环境等。同时，企业还应强调对资源的保护和废弃物的处理。企业在设计的时候就应该考虑并寻求这些问题的解决方法，提前采取预防措施。
4.公民参与是多元治理的必然选择
在现代治理中，没有广大利益相关者的积极参与，往往因其成本昂贵、效率低下而难以达到善治。因此，发展公众参与是现代治理的必然选择。在我国，公众参与社会事务管理有一定进展，但还存在着制度缺乏、效果欠佳、不够普遍等诸多不足。为确保公众参与管理，实现真正意义上的公众参与，我国还必须通过政府和全社会努力，增强公众参与管理意识、健全公众参与管理制度、促进管理的社区参与。
总之，善治意味着政府不再是公共事务的唯一治理者，但仍然是核心治理者。在现代治理中，政府除了要承担公共事务的宏观调控和部分公共产品的生产功能之外，还要发展和培育非政府组织，强化企业的公共责任，促进公民对管理的参与。
二、主体协同治理的过程
1.多元共治结构的合作方式体现为协同治理的过程
随着社会主义市场经济体制的确立和发展，以政府单一主体为中心的传统行政管理模式已经发生了危机。为解决公共事务治理的新问题，不能不顺应历史的新潮流，转变治理模式，向协同治理的过程发展。多元主体参与的治理结构反映在治理过程中就是一种协同治理。
2.协同治理就是多中心、多主体的社会公共事务合作治理模式
协同治理在本质上是一种“复杂性管理”，或者说是“以复杂性为基础的管理方法”（Comp lexity-based approac hes to management）。
20世纪中叶是人类历史上一个标志性的年代，由于信息技术革命和知识经济、循环经济的形成，在社会文化、技术和经济诸领域，形成了复杂性管理范式。复杂性管理范式超越了传统二元论单一主题的行政管理范式，是协同治理的理论基础。麦克尔·波兰尼在《自由的逻辑》一书中区分了社会的两种秩序：指挥的秩序和多中心的秩序。指挥秩序又可称为设计的秩序，这种秩序凭借终极权威，并通过一体化的上级指挥与下级服从的长长链条维系着自身的“协调”与运转，实现着自身的分化与整合。指挥秩序是一种包含着深刻“问题”的社会秩序。多中心秩序是与指挥秩序相对而言的，在这种秩序中，许多行为单位既相互独立，自由地追求自己的利益，但又能相互调适，受特定规则的制约，并在社会的一般规则体系中找到各自的定位以实现相互关系的整合。
3.协同治理的秩序秉持的是“多中心”的理论假设
协同治理论者认为有许多决策中心，它们在形式上是相互独立的，它们之间通过竞争性的关系考虑对方，进行多种契约性、合作性的事务管理。这种多中心的理论假设打破了传统的指挥秩序。
4.以信任为基础的主体间协商与同意的规则与程序
这是协同治理的前提和治理可行的保证，正如国际货币基金所代表的国际援助在阿根廷的例子上表现的那样：“只要参与者理性，而且没发生严重干扰，全球治理是温和的。如果协同治理这条船在暴风雨中颠簸得很厉害，船员（参与国）又不遵守纪律，强行的老办法就会卷土重来：任命船长，实行无法回避的规定和惩罚性措施。”
5.上下互动的权力向度与资源整合的权威来源
治理趋向于多元化，其主体可以是公共权力部门，也可以是私人部门，还可以是二者的合作，是一个上下互动的过程。它通过合作、协调及对共同目标的确定等手段达到对公共事务的治理。其权威来源是合作主体之间的资源整合。各国治理的实践证明，持续性互动，不仅可以增进多元主体的权威，而且可以加速社会福利的改善。
本章小结
治理理论有别于传统的政府理论，它是在国家一市场经济一公民社会或公共部门一私人部门一第三部门（又称志愿部门）的三维结构框架下来探讨政府作用与能力等问题。治理作为一种政治管理方式，包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理，有以下四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。
善治表示国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作。治理和善治理论的核心是强调国家、市场经济和公民社会或者说公共部门、私人经济部门以及由非政府和非营利组织构成的第三部门之间在管理社会事务提供公共服务方面建立起相互补充、彼此合作的伙伴关系。
在改善政治治理促进善治，促进传统政府管理模式向新的治理模式转变方面，在治理结构、政治治理的方式和过程也发生了重要的变化，取得了不少积极的进展和成就，党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，是我国现阶段的治理模式，也是现阶段社会建设的具体目标。
【案例】加拿大的地方治理创新
加拿大地方治理改革的原则：第一，有利于节约原则；第二，维护公平原则；第三，控制城市的扩展原则；第四，消除地方冲突和矛盾原则；第五，精简机构、减少官僚作风原则。
加拿大地方治理创新的具体措施包括如下几个方面：
第一，政府职能的下放。加拿大的地方政府主要是指以城市为主的市、镇、村、乡村城市、县以及区域市和大都会市。加拿大省政府实施了一系列职能的下放、重配与解除，按照“地方受益的服务主要由地方政府提供，而全省普遍受益或地方政府不能提供的服务则由省政府提供”这一原则进行的行政改革，包括精简编制，减少职能重叠，减少上级管制以及地方自主权的增多。这一改革措施较大的行动于20世纪90年代在安大略和魁北克发起，继而在全国各省展开，大部分省都通过了新的自治市法规，给予城市更大的行动空间，并通常许诺给予更多的省内磋商。
第二，地方政府结构的重组。地方政府按照“有利于节约、维护公平、消除城市间的冲突、更有效地参与竞争、减少官僚主义和精简政府”的原则，使上百个城市在政府合并与重组中被彻底消灭，单在安大略省，大约400个（或者说45%的）城市消失于合并运动中。
1999年1月，原来隶属于大多伦多市的6个城市与大多伦多市合并为一个城市。加拿大地方政府结构重组的方式可大致分为三大主要类型：成立城市委员会，为解决跨城市问题或提供某些特殊服务（如规划、经济发展、供排水系统及运输）提供协商平台；城市政府建立区域或大城市双级体制，其中较高的一级单位负责处理城市间事务，较低一级（无论通过合并规模扩大与否）负责提供更为本地化的服务。
此措施的一个主要推动力来自1996年安大略省的黄金报告，该报告将现存的5个行政区政府用一个单一的、效率更高的大多伦多议会来代替，并且为了提供更广泛范围的服务给予双级系统中低一级城市更多的权力和职责；两个或两个以上（通常更多）的城市合并，创建统一的管辖权，合并后产生单级城市。如纽芬兰省的圣约翰，圣约翰与两个城市合并并且包括了以前归大城市委员会管辖的大部分地区，于1992年1月成立单一的市级政府。
第三，政府间关系的调整。首先是财政关系的调整。20世纪90年代省政府致力于财政赤字和债务缩减的措施，以“任何服务调整的结果是离开原有的财政关系，任何一级的政府都不会变好或变坏”为许诺、以实现财政中立为主要目标，省对地方的财政援助改变为以实物援助为主，这样，城市政府就拥有更大的财政自主权；其次是法律关系的变更。20世纪90年代以来，许多省的城市社会团体推动建立省宪章，目的是确认独立地方政府的存在。1999年新斯科金省城市联盟（UNSM）建立了权力条款，从而改变了地方政府法律地位，调整地方与省的法律关系；再次是更积极的地方立法。经过近十年的立法调整，大多数省现在都实行了积极的立法创新，这些变化包括承认城市的自然人地位、授予特定的地方立法权、在广泛的职权范围内对活动授权、承诺推动对话、一定行动之前需要得到城市的认可（尤其是合并）并且承诺在分配城市职责的同时分配相应的资源；最后是制定城市特别宪章。2002年5月30日，对加拿大的小城市和乡村有利的城市特许权的框架模型被加拿大城市联盟的大城市市长会议采纳并且使各省接受了标准化的城市宪章，这种城市宪章“使在需要更多的执行权的地方政府和满足于现状的一般地方社区之间寻求一种平衡”。与此同时，地方与联邦的关系也得到了不同程度的改善，联邦政府一改过去与地方政府没有直接联系的不作为状况，成立专门的地方问题总理会议特派组，以处理地方政府问题。
第四，运行机制的转变。在过去的几年间，一种被称作新自由主义或新保守主义的思潮引领着加拿大地方治理的机制与过程，这种思潮呼吁大大压缩政府功能而相应增加私人部门的活动。这种新创新方向更大的推动力则来自大量极力鼓吹重塑政府和废除官僚制的地方新公共管理活动，其中一个表现就是增加了地方政府与各种地方实体之间的合作与共同生产，在诸如垃圾收集、公园维护、废水处理工厂中引入了公私合作伙伴关系；在地方政府层面上，越来越多地使用如绩效测评、基准、寻找最优实践等私人部门的管理技术。除了这些重大意义的程序改革之外，地方层级上也在逐步采用新商业治理模式，创建独立的成本——利润核算中心对特定服务相关的所有收支进行分离。这种新的治理模式也融入了一种与众不同的崭新的运行理念，这种理念以在公共部门中追求企业家精神及建立在测评、比较和绩效基础上的公共责任而得以体现。与治理机制的转换相适应，地方政府在议会层面引入执行委员会以提高协调性，并引入执行指导，在行政层面上引入协调官员以改善行政的协调性和领导能力。
协调官员包括最高行政长官体制、市议会管理者体制、专员制度以及行政主管。
第五，公民参与形式的新突破。近几年，加拿大地方政府突破了公民参与的几种传统形式（选举、政党、全民公决、居民委员会）而开始出现两种新的参与形式。一种是参加邻里会议。魁北克市在1993年采用了这种比较特殊的参与模式，其邻里会议由男女平等组成，由每一个邻里社区选举产生，来自这些邻里社区的市议会议员也是邻里议会的成员，但不具有投票权。邻里议会的主要职能便是在管制问题或城市服务的性质和质量问题的范围内为邻里的居民提供协调服务。另一种新的参与方式则是将地方居民看作消费者或顾客与公共服务的供应商——政府之间进行的一种互动式的参与，这种参与方式使市民由被动的服务接受者变为积极的公共产品的消费者。（摘自陈虎：《加拿大地方治理创新及其启示》）
【思考与讨论题】
1.什么叫治理和善治，它们各有哪些基本要素？
2.应如何构建当代中国社会治理新模式？
3.如何理解多元共治和协同治理？
4.加拿大地方治理创新的经验有何借鉴价值？
