在公共服务的构成主体问题上，世界著名的公共行政学家美国教授奥斯特罗姆提出了公共事物的治理之道的新理论。她将传统公共事务中的政府和公民、供方和需方的两个主体，分解为组织方、生产方、公民三个主体。正是新增了公共服务生产者这个主体，为解决公共服务的组织与生产的矛盾创造了前提和条件。在公共服务的供给方式问题上，奥斯特罗姆提出：需要从政府直接供给的单一方式向多种类多中心的社会组织共同供给的多种方式转变。这些社会组织可以是政府机构、也可以是专业化的社会公共机构或非营利组织机构，甚至私人部门的企业也可以承担公共服务的供给任务。公共服务供给方式的这种转变，将市场经济引入了公共服务领域，从而奠定了新公共服务秩序模式的基础，为公共经济融合私营经济创造了前提。
二、公共服务社会化的治理价值
在经济全球化、政治民主化和社会信息化浪潮的冲击下，公共服务的社会化已成为世界性趋势，而且发展成为一种最新的行政理念。政府以顾客和市场为导向，开放公共服务领域，实现公共管理和服务的社会化，变划桨为掌舵，不但提高了公共服务的效率和质量，而且对公共事务的治理来说，起到了很好的社会动员作用，使公共服务社会化与公共管理社会化融为一体。公共服务社会化的特征是以社会需求为导向，调动社会力量改善公共服务，鼓励各种民间组织参与兴办公益事业和社会服务。公共服务社会化的实现，不但减轻了政府的工作负担和财政压力，使政府从具体事务中解脱出来，有精力筹划公共服务的优化和创新方案；更重要的是调动和激发了社会组织的积极性、责任感和自治精神，具有十分重要的社会治理价值。
公共服务社会化的实质就是改革公共服务供给方式，充分发挥各种社会组织在公共服务方面的特殊作用，提高公共服务的供给效率，最大限度地满足民众的公共需求。政府要根据不同公共服务项目的性质和特点，实现公共服务供给主体的多元化和供给方式的多样化；逐步建立起以政府为主导，各种社会主体共同参与的公共服务供给格局。
传统观念认为，微观经济领域应由私营企业承担，而公共服务应由政府垄断，但是实践证明由政府部门提供公共服务往往缺乏效率。在公共服务领域引进市场机制，将政府权威与市场交换的功能优势有机组合，可以提高公共服务的供给效率。在20世纪70年代末以来，许多国家都认识到了这一点，并开始了国有企业民营化和公共服务社会化的变革。这一进程可以概括为从无限政府走向有限政府的治道变革进程。我国政府顺应这一时代潮流，适应公民日益增长的对公共服务的需要与要求，积极推行公共服务社会化，是向服务型政府转变的一个重要步骤。目前要进一步的完善和巩固市场化改革的成果，努力推进中国公共管理和公共服务的社会化进程。
从世界范围来看，在公共服务社会化的过程中也暴露出一些问题。
主要表现为：社会化带来国有资产的流失；使公共利益受到忽视；引发腐败与私人垄断；带来公共责任的缺失等。20世纪80年代中期，我国鉴于中央政府对社会福利的投资长期不足，民政部率先提出了社会福利社会化的口号，并随情况发展将社会化演进为市场化、产业化、民营化。
接着教育、卫生、体育、文化等部门也相继提出了类似的口号。但很多机构的目标和行为偏离社会事业发展的基本要求和规范，导致社会事业领域出现了混乱局面。社会化后，一部分公共服务的质量并未达到政府和公众的要求，也有不少的公共服务在社会化后出现下降的局面，与政府和公众原先的期望有一定的差距。媒体多次报道过，由市场提供的中小学校早点、午餐盒饭经常出现卫生问题，引发学生集体中毒等。
公共服务事业社会化改革中出现问题的根源何在？我们认为，是政府职能“缺位”和市场化“过度”所致。政府职责不清，放权过度；行政管理体制缺陷；不同层级政府间的责任划分不合理等都是其主要原因。而其中最重要的是政府责任的缺失。因此，在公共服务社会化改革过程中，一方面，不能因为出现一些问题就改变改革的方向；另一方面，政府要增强责任意识，及时而妥善地解决改革中出现的问题，使之更加健康地发展。
三、公共服务改革中的政府责任
不管社会制度如何改革，发展公共服务事业都应该是政府的责任。政府应该组织和协调各方的力量共同参与，从公共服务事业的经营者转变为组织管理者。
（1）政府必须以结果为导向对公共服务社会化实行有效监管，但如果对过程规制过死，不仅会窒息服务提供者的经营活力和创新动力，也会加大政府的监管成本，造成不必要的资源浪费。
（2）政府必须加强公共服务社会化的法制建设，使所有参与服务的主体都依照既定的标准和规范依法供给。
（3）政府要建立公用事业特许经营制度。用政府“有形之手”控制、弥补市场“无形之手”所造成的“市场失灵”。
（4）要在推进公共服务社会化中实现政府职能的转变。要转变管理方式，加强市场监管，规范市场行为；同时要强化政府对纯公共产品的供给职能。一些基本公共事业，如义务教育、基本医疗和文化服务就不能推向市场，社会化的程度也要适中；对所有公益性事业政府必须有足够的投入，保证其正常运转。
本章小结
本章重点讨论第三部门在西方国家和中国的发展及其治理意义。第三部门的兴起不仅是政府改革的需要，也是解决市场失灵和政府失败问题而进行公共选择的社会价值预期所在。第三部门的发展不仅促进了经济的增长，扩大了社会公平，也使社会资源配置更加公正合理，同时还分担了政府的一部分责任。因而世界各国都鼓励和支持第三部门的发展，以承担政府和私营部门“不愿做、做不好或不常做”的事情。公共企业的存在和发展，保障了公共产品的有效供给，减轻了政府的经济压力，对发展民族经济，弥补私人企业的缺陷，维护国家经济主权都发挥着重要作用。对公共企业的民营化改革不是要改掉其固有的公共性，而是要完善其管理体制和运行机制，增强发展的活力；从而加快公共服务社会化的进程，提高公共服务的质量和效能。
【案例】青岛船东协会
青岛船东协会是由驻青中外船公司于1998年8月自发组成的，独立开展工作的行业社团组织。它完全按照中华人民共和国国务院《社会团体登记管理条例》的规定，在青岛市民政局注册登记，依法享有法人资格，有会员单位32家。政府不从政府部门调入去办协会，而从社会上招聘年轻的、复合型人才来办协会，并且将协会定位：独立办会，维护船东利益，促进行业发展。运行方式：自律共裁。工作准则：船东的利益是协会的最高利益。在重大问题上，实行会长办公制和常务理事会制度、政府不干预协会的工作，决定了青岛船东协会自成立之日开始，完全坚持行业协会四大特性，体现了“独立性、民主性、自律性、服务性”，完全按照市场化原则进行运作。为会员服务，维护会员的利益，这是协会的宗旨，也是协会的工作准则。
20世纪90年代，“欠费运货”的恶性竞争一直是我国沿海口岸的痼疾，它扰乱了正常的航运市场秩序，直接影响了船公司的正常运营和发展。据不完全统计，从1995年到1998年，青岛各船公司累计被拖欠运费达6亿元人民币左右。一些非法货代赚足了不义之财之后逃之夭夭，一些客户因长期拖欠、赖财、破产倒闭等原因，使船公司诉讼后无法追讨，形成呆账死账，船公司苦不堪言。要从根本上解决这个问题，不能靠政府发红头文件，不能靠政府行政命令，而要在符合市场经济规律的前提下，靠行业协会自身的力量，才能达到维护企业自身利益的目的，为此，1998年8月，船东协会组织会员船公司，以“付款赎单”为突破口，帮助政府维护航运市场秩序，保护船公司的切身利益。
当时，推行“付款赎单”的难度很大，一些人包括船公司内部的人对此心有疑虑。一些货主、货代几年来已习惯欠费运货，抵触情绪很大，声称要到外地的港口走货。这次集中清欠活动，由于发动的力度较大，准备工作充分，中外船公司高度团结，密切配合，加之青岛船东协会积极有效的工作，联合清欠运费取得了巨大的成功，不到半年时间就清欠运费达4亿多元人民币，解决了长期令船公司头疼的追债难题，在全国率先走出了欠费运货的“怪圈”，维护了船公司的利益。青岛的航运市场秩序也得到了明显的改善，扩大了青岛口岸的影响和知名度，为青岛实施“以港兴市”，建设北方国际航运中心的发展战略起到了积极的推动作用。目前中外船公司凡是中国口岸开设直达干线的都愿意到青岛落户，并纷纷提出加入青岛船东协会，从协会成立之初的21家增加到现在的32家。他们除了看好青岛好的口岸条件外，青岛船东协会“维护船东利益，促进行业发展”的定位也是一个很重要的因素。
1992年2月，青岛动植物检验疫局下发文件，要在青岛口岸对进境的集装箱全部收取消毒费。船公司对此很不理解，纷纷找到青岛船东协会要求解决此问题。协会汇集了船东的意见后，首先查阅国家有关法律，看这一文件的规定是否符合国家法律法规。经过认真查阅，发现这一文件的规定有悖于国家法律，是不合理收费。作为行业协会，有义务有责任以法律为依据协调政府与企业的关系，做政府的监督员。于是，当即致函青岛市验检疫局，说明态度和立场。在此基础上，协会以法律为准绳，于4月份再次致函青岛市验检疫局，中肯地代表船东提出意见和要求，引起了该局领导高度重视，几次与青岛船东协会就此进行磋商，随后不久即下发出通知，不再收取集装箱空箱消毒费，并对青岛船东协会的认真监督表示欢迎。
自律的重要条件是有章可循、有法可依。但如果缺乏有力协调（裁决）的行业章法，自律往往是非常脆弱的。因此，行业协会构建相应的协调（裁决）机制显得颇为重要。2001年2月，经营日本航线的船公司反映，香港海洋班轮公司超低价揽货，违规经营，扰乱市场。
协会在调查取证的基础上，向交通部递交了《关于海洋班轮公司经营者违规经营扰乱青岛航运市场的情况报告》。《法制日报》、《中国航务周刊》、《航运交易公报》辟出显要的版面位置给予报道，山东电视台“道德与法制”专栏制作了长达16分钟的专题片，给予舆论支持。
交通部在查明事实真相后采取了果断措施，根据《中华人民共和国海上国际集装箱运输管理规定》，责令海洋班轮公司立即停航，港务局不得再为其经营该航线船舶安排港口装卸作业，有关船舶代理公司不得再为该公司经营该航线船舶提供代理服务。至此，违规经营的海洋班轮公司，在船公司的齐心团结下，在行业协会的强大攻势下，以及政府主管部门的支持下，被制止了违规经营行为。各公司均能以市场环境的稳定为大局，各自做出共同的克制和努力，使青岛地区日本航线的市场秩序出现良好的局面。（本案例参考汪玉凯老师《青岛船东协会的运作方式》）
【思考与讨论题】
