一、汉初高祖对治国人才与思想的寻求
汉立国初期提出以“黄老术”作为指导思想治国是有一个发展过程的。刘邦被立为汉王后，随着不同时期面临的形势、任务的不同，都在寻求解决问题的人才与指导思想。
（一）、选择领兵大将：公元前206年（汉王元年）在灭秦以后，项羽尊楚怀王为义帝，自立为西楚霸王，都彭城（今江苏徐州市）。封刘邦为汉王，有巴、蜀、汉中地区，都南郑（今陕西汉中市）。汉朝建国始此。汉立国后，所面临的任务是就是与项羽争天下。为此就需要寻找一位能够统领、指挥军队的大将。此时，不受项羽重用的韩信（今江苏淮阴市人）投奔汉王，汉王也不能用出身贫贱而又无声望的韩信，于是韩信亡走它方。萧何闻知，来不及告知汉王，遂自追之。追回韩信后，萧何对汉王说：
“诸将易得耳。至如信者，国士无双。王必欲长（常）王汉中，无所事信（无事用信）；必欲争天下，非信无所与计事者。顾王策安所决耳。”王曰：“吾亦欲东耳，安能郁郁久居此乎？”何曰：“王计必欲东，能用信，信即留；不能用，信终亡耳。”王曰：
“吾为公以为将。”何曰：“虽为将，信必不留。”王曰：“以为大将。”何曰：“幸甚。”萧何不仅与汉王商量好要拜韩信为大将，而且商量好“要择良日”、用隆重的礼仪拜大将。汉王依此而行。后来的实践证明，在汉王正面与项羽交战不断失利的情况下，韩信自领一军在灭魏、破代、招降燕地、伐赵、灭齐的过程中表现了卓越的军事才能，对汉灭项羽势力作出了重大贡献。而且，韩信在指挥作战时，常常能出奇制胜，以少胜多，并善于利用自然条件、自然力夺取战争的胜利。如在与赵的战争中，韩信统领军队仅“数万”，而赵王的军队号称二十万，韩信用“背水阵”的办法，大破赵军。战后，诸将问这次战争胜利，“用何术也？”韩信说：兵法曰“陷之死地而后生，置之亡地而后存”，意思是说在这一思想指引下，取得了胜利。诸将皆曰“善，非臣所及也。”另外，在灭齐的战争中，齐向项羽求救，项羽派龙且领兵号称二十万大军援齐，韩信用水淹的办法，大破楚军，杀龙且，后平定齐国。所以，韩信不愧是当时的一位大军事家。同时，这一事实也是汉王选贤任能，以兵家思想为指导指挥作战所取得的辉煌胜利。
（二）、汉王称帝后制定礼仪整顿朝廷秩序：汉王五年（前202）二月称帝，此后史书称之为高帝或高祖。当时“群臣饮酒争功，醉或妄呼，拔剑击柱，高帝患之。”叔孙通，鲁国薛人，“秦时以文学征，待诏博士”，汉王二年，归降汉王。后汉王拜叔孙通为博士。汉王称帝后，面对臣下没有礼仪、不懂规矩、不守纪律的现象，叔孙通对高帝说：“夫儒者难与进取，可与守成。臣愿征鲁诸生，与臣弟子共起朝仪。”高帝曰：“得无难乎？”叔孙通有信心地回答说：
“五帝异乐，三王不同礼。礼者，因时世人情为之节文者也。故夏、殷、周之礼所因损益可知者，谓不相复也。臣愿颇采古礼与秦仪杂就之。”上曰：“可试为之，令易知，度吾所能行为之。”在上述思想的指导下，叔孙通在鲁地征用儒生三十余人，“及上左右为学者与其弟子百余人”，练习礼仪月余。又让高帝观看，高帝表示，“吾能为此”。又令群臣演习。高祖七年（前200）年十月，依叔孙通所定礼仪，“群臣皆朝”，“无敢欢哗失礼者。于是高帝曰：“吾乃今日知为皇帝之贵也。”遂拜“叔孙通为太常，赐金五百斤”。这说明采用儒家学说制定的礼仪维护了朝廷应有的贵贱尊卑的等级秩序，受到了高帝的肯定与赞扬。
以上两个问题所涉及的都是面临的当时形势所要解决的某一方面具体问题。然而，这与根据形势的需要提出的指导全国的总的指导思想还是有一些区别的。
（三）、陆贾谈汉王治国指导思想问题：汉王称帝后，有一个出身儒生的官僚找高帝谈话就专谈国家的总的指导思想问题，这个人就是陆贾。陆贾原为楚国人，后跟随高祖平定天下。高帝十一年（前196）陆贾出使南越回来后，与高帝谈话，谈的目的就是要用儒家思想作为指导思想治国，并指出不这样作会亡国。两人关这个问题对话的原文如下：
“陆生时时前说称《诗》、《书》。高帝骂之曰：‘乃公居马上而得之，安事《诗》、《书》！’陆生曰：‘居马上得之，宁可以马上治之乎？且汤、武逆取而以顺守之，文武并用，长久之术也。昔者吴王夫差、智伯极武而亡；秦任刑法不变，卒灭赵氏（秦原姓赵）。乡使秦已并天下，行仁义，法先圣，陛下安得而有之？’高帝不怿（喜悦）而有惭色，乃谓陆生曰：‘试为我著秦所以失天下，吾所以得之者何，及古成败之国。’陆生乃粗述存亡之征，凡著十二篇。每奏一篇，高帝未尝不称善，左右呼万岁，号其书曰《新语》。”上述这段谈话是很生动的。陆贾找高帝谈话就是让他以儒家思想作为指导思想治国。高帝回答很明确地说：我马上得天下，“安事《诗》、《书》？”陆贾回答也很明快：马上得之，安能“马上治之乎？”接着指出：吴王夫差、智伯“极武”而亡，秦以严酷的刑罚治国而亡，以及汤、武长久的道理。这使高帝既不高兴，又感惭愧，所以他让陆贾写书说明其中的道理。陆贾写出的书名为《新语》，此处记载为十二篇，与今存的《新语》相同。这说明本书是被大体完整地保存了下来。
关于《新语》的内容，陆贾结合当时的实际情况，主要谈了以下三个主要问题：其一是“无为”而治问题。陆贾在《新语?无为篇》说：
“夫道莫大于无为，行莫大于谨敬。何以言之？昔虞舜治天下，弹五弦之琴，歌南风之诗。寂若无治国之意，漠若无忧民之心，然天下治。周公之制作礼乐，郊天地，望山川，师旅不设，刑格法悬。而四海之内，奉供来臻，越裳之君，重译来朝，……乃无为也。秦始皇帝，……事愈烦，天下逾乱。法愈滋，而奸逾炽。兵马益设而敌人逾多。秦非不欲为治，然失之者，乃举措暴众而用刑太极故也。”从这段话中，陆贾以虞舜、周公以“无为”而治使天下得到大治，与秦“刑太极”、“举措暴众”（指兵役、徭役、赋税重）而最后导致亡国相比，说明应实行“无为”而治。这无疑是有说服力的。这一点对文景时期影响尤深。
其二是应以“德”治国，即以仁、义治国。陆贾在《新语》中说：
“德为上，行以仁义为本。故尊于位而无德者黜，富于财而无义者刑。贱而好德者尊。贫而好义者荣。”（《本行篇》）“德盛者威广，力盛者骄众。齐桓公尚德以霸，秦二世尚刑而亡。故虐行则怨积，德布则功兴。百姓以德附，骨肉以仁亲。夫妇以义合，朋友以义信。君臣以义序，百官以义承。曾闵以仁成大孝，伯姬以义建至贞。守国者以仁坚固，佐君者以义不倾。君以义治，臣以义平。”（《道基篇》）总之，德与仁义是陆贾提出的基本的治国理念。陆贾这样作是根据秦因暴虐无道而亡国的历史教训提出的。
其三是重视以法治国。陆贾在《新语》中说：
“皋陶（舜时分管刑法的东夷首领）乃立狱治罪，悬赏设罚，异是非，明好恶，民知畏法。”（《道基篇》）“夫法令者所以诛恶，非所以劝善。……四渎东流，百川无不从。小者从大，少者从多。夫王者之都，南面之君。臣姓之所取法，举措动作，不可失法则也。”（《无为篇》）“夫持天地之政，操四海之纲，不可以失度，动作不可以离道。……鸟兽草木，尚欲各得其所。纲之以法，纪之以数，而况于人乎？”（《明诫篇》）“君子广思而博听，进退循法，动作合度。闻见欲众而采择欲谨，……见邪乃知其直，观花乃知其实。（《思务篇》）从上述四段话来看，陆贾从不同角度论证了“法”的重要性。一是说明立法的目的，从“皋陶立狱治罪，悬赏设罚”开始，立法是为了分清是非好恶，使“民知畏法”。二是强调“法令”是为了“诛恶”，所以臣下的“举措动作”，“不可失法则”。三是说明理政治国的纲纪法令是离不开的，所以治理国家的统治者，不管作什么，都不能“失度”、不能“离道”。连自然界的“鸟兽草木”都需要“各得其所”，人间怎么能离开纲纪法令呢？四是强调“君子”广博听、闻、见、知，所以进退、动作都要“合度”、“寻法”。
《新语》一书，主要是在总结秦朝灭亡的经验教训基础上，提出了汉朝应以什么思想为指导治国，应注意什么问题。这本书在当时适合了社会发展的需要，受到了高帝的重视。据《史记·陆贾列传》记载，本书在写作过程中，“每奏一篇，高帝未尝不称善，左右呼万岁，号其书曰《新语》。”这说明高帝对陆贾的这一著作是持肯定态度的。
然而，由于高帝从称帝到去世都在不断地与分封的异性王的分裂割据势力进行斗争，其一生基本是戎马一生。没有时间具体考虑把治理国家的指导思想问题，并加以具体实施。
所以，汉初治国的指导思想不是他定下来的。这是高帝所处的时代特点所决定的。
二、无为而治思想提出与推行
全国汉初以黄老无为而治思想作为国家的指导思想，是曹参为齐相时提出的治理齐国的指导思想。用这一方针治国，使齐国大治。后曹参为汉相国，又用这一方针治理全国，所以无为而治就成了西汉初期治国的指导思想。
曹参，沛人（今江苏徐州市人）。原为沛县狱掾（治狱的长官属吏）。后从沛公起事，战功卓著。公元前202年是汉立国的第五年，这年项羽自杀，汉王平定了天下，并称帝。韩信从齐王改封为楚王。由于齐国有七十余城，对稳定全国有重要意义，所以高帝封其长子刘肥为齐王，1并以曹参为“齐相国”。当时“天下初定”，迫切需要安定，所以曹参为治理好齐国，就在齐王的配合下，召集齐国诸儒开会研究治理好齐国的方略，就在这次会后，研究黄老学说的胶西盖公提出，用黄老无为而治的思想治理齐国。关于这点，史籍记载说：
“参尽召长老诸生，问所以安集百姓，如齐故诸儒以百数，言人人殊，参未知所定。”
闻胶西有盖公，善治黄老言，使人厚币请之。既见盖公，盖公为言治道贵清静而民自定，推此类具言之。参于是避正堂，舍盖公焉（为盖公修了住的房舍）。其治要用黄老术，故相齐九年，齐国安集，大称贤相。”从上述记载可以看出，曹参为齐相国后，先是召集齐国原有的“诸儒以百数”讨论治国的办法。然而他们“人人言殊”，各人意见不同，使曹参也不知该如何办？在此情况下，曹参听说胶西地区有位称盖公的先生，熟悉黄老言，使人用“厚币”请来。见到盖公后，盖公说治国应“贵清静而民自定，推此类具言之”。注引老子曰：“我无为而民自化，我好静而民自正”。于是，曹参遂决定用黄老清静无为之术治国。
值得注意的是，曹参为“齐相国”听盖公之言以“黄老术”为指导治理齐国，发生在发生在高祖五年（前202）年，即汉王称帝的那一年。理由有以下两点：其一，上引《史记·曹相国世家》说：曹参为齐相后，“其治要用黄老术，故相齐九年，齐国安集，大称贤相”。曹参是汉立国的第五年（前202）为“齐相国”的。汉惠帝二年（前193）汉相萧何去世，曹参奉命为汉相，调离齐国，时间恰为九年。这说明曹参为齐相以黄老之术治理齐国，始于高祖五年（前202）。其二，值得注意的是，《史记·曹相国世家》说“孝惠帝元年（前194），除诸侯相国法，更（改）以参为丞相。”这就是说因为“惠帝元年，除诸侯相国法”，规定诸侯相不能叫相国，才改名曹参的官职为“丞相”的。此前曹参一直没有离开过“齐相”岗位。如高帝十年（前197）赵相国陈烯反，勾结匈奴，自立为代王。“参以齐相国击陈烯将张春，破之”。又高帝十一年（前196），黥布反，曹参又以“齐相国”之名从齐王“将车骑十二万，与高祖会击黥布，大破之。”。在了解这些情况后，误会就会消除。
尤其值得注意的是曹参为贯彻“无为而治”治国思想，是从小事抓起的，并要贯彻到官吏的具体行动中去的。“惠帝二年，萧何卒”，曹参“代何为汉相国，举事无所变更，一尊萧何约束”。曹参离开齐国时对接任他为齐丞相者说：
“以齐狱市为寄，慎勿扰也。后相曰：‘治无大于此者乎？’参曰：‘不然。夫狱市者，所以并容也，今君扰之，奸人安所容也。吾是以先之。"”这段引文的大意是说：齐国的狱市是为让“奸人”的生活有所寄托，要慎重不要“扰也”。接任的后相反问曰：“治国只有此事最大乎？”曹参说：“不然。所以称为狱市，就是因为它能兼容并蓄，‘今君扰之’，还怎么能容纳‘奸人’呢？所以‘我就先告诉你’。”从这件事中，可以看出曹参为治理好齐国的精细用心。
曹参为汉相后，为贯彻无为而治的指导思想，在选择官吏方面“择郡国吏木诎于文辞，厚重长者，即召为丞相史。吏之言文深刻，欲务声名者，辄斥退之。”能不办的事尽量不办，防止骚扰民众。有次因“相舍后园近吏舍，吏舍日饮歌呼。从吏恶之，无如之何，乃请参游园中，闻吏醉歌呼，从吏幸相国召按之。乃反取酒张坐饮，亦歌呼与相应和。”这段话的大意是说，由于“相舍后园”与“吏舍”（居住的地方）很近。“吏舍日饮歌呼”，从吏厌恶，就请曹参游园，想借曹参加以制止。没想到曹参去了以后，也取酒坐饮，也“歌呼与相应和”。曹参与人相处的原则是“参见人之有细过，专掩匿覆盖之，府中无事。”也就是原谅人的小过错，以求丞相府中平安无事。
曹参为汉相国后，对国事也是如此。所以，汉惠帝“怪相国不治事”，就让曹参在朝中当中大夫儿子回家问他为何如此？曹参说“天下事非若（乃你）所当言业也？”，还打了他二百竹板。其后，惠帝亲自问时，曹参回答说：“陛下自察圣武孰与高帝？”惠帝回答：“朕安敢望先帝乎？”又问惠帝：“陛下观臣能孰与萧何贤？”惠帝回答：“君似不及也？”曹参说：“陛下言之是也。且高帝与萧何定天下，法令既明，今陛下垂拱，参等守职，遵而勿失，不亦可乎？”经过这样的沟通，曹参在这一问题上与惠帝取得了一致。曹参为汉相国三年，去世。“百姓歌之曰：萧何为法，（讲）若画一，曹参代之，守而勿矢。载其清静，民以宁一。”《史记·曹相国世家》载太史公曰：“曹相国参攻城野战之功所以能多若此者，以与淮阴侯俱。……参为汉相国，清静极言合道。然百姓离秦之酷后，参与休息无为，故天下俱称其美矣。”这段话简明地概括了曹参的历史功绩，指出：曹参“攻城野战之功”所以如此之多，是因为他“与淮阴侯俱”，即因为他与淮阴侯一起作战的结果。二是曹参在当汉相国之后，以“清静极言合道”的思想治国，在百姓离开秦的暴政酷刑之后，。“无为”而与民“休息”，所以得到天下民众的赞美。
总之，曹参不仅战功大，而且提出以“黄老术”的“清静无为”的思想作为当时汉朝的指导思想治国，是他的一个重要贡献。《汉书·陈平传》载，陈平“少时家贫，治黄帝、老子之术。”《汉书·外戚传》载，文帝窦皇后“好黄帝、老子言，景帝及诸窦不得不读老子尊其术。”这从一个侧面反映了从曹参到文、景时是一直以“黄老术”思想为指导的。
