（3）国有企业在社会生产的上游部门中居于重要地位。社会生产的上游阶段包括的部门有能源、交通、原材料生产以及勘测、通讯、国土整治、矿山开发等。国家的投资主要是在这些部门中。由于基础设施建设和能源、交通等方面的投资量大、建设周期长，一般私人投资不愿或无力涉足这些上游部门，因此，政府即使很不情愿，也都毫无例外地在这些部门予以投资，起到重要的带动作用并始终居于主导地位。政府以直接投资的形式在社会生产的上游部门创办的国有企业，决定和影响着其他经济成分的企业在社会生产的中下游的生产经营效益。
（4）国有企业实际上承担着非竞争性领域的基本生产任务。从规范的市场经济运行情况来看，私营部门控制着竞争性领域的生产活动，非竞争领域的产品主要是由国有企业生产的。非竞争性行业在国民经济中的重要地位本身就决定了国有企业在国民经济中的特殊地位。非竞争性领域包括自然垄断行业、公共产品部门、基础设施建设等方面，其经营是不许有超额利润或不会有超额利润的，政府创办国有企业以维护经济秩序为目标，它不会因微利而退出。由于这方面的需求是不会萎缩的，所以从总体意义上来说，国有企业也就要持续地承担这方面的生产任务。
（5）作为政府经济调控的工具，国有企业处于保障经济运行秩序的地位。国有企业一方面是独立运行的企业，另一方面，又是政府经济调控的工具，负有特殊的使命。在政府的经济开发计划实施中，设立国有企业是首要的事关全局的步骤；国有金融企业在保障经济运行秩序方面更是不可缺少的。
3．国有企业的一般作用。市场经济中的国有企业，能够在以下几方面发挥一般的作用。
（1）全面控制国家金融体系。这主要体现在中央银行的作用上。二战以后，各国的中央银行基本上都收归中央政府所有，成为中央政府直接控制、同时又相对独立的金融企业。由于中央银行在一国金融体系中起着统领的作用，政府在控制了中央银行后，也就在相当的程度上控制了整个金融体系，这为政府履行其经济职能提供了重要的条件。
（2）提升财政资金的使用效能。建立国有企业的资金，全部或大部分来源于财政资金，因而，建立国有企业是各级政府财政资金使用的一个重要方面。这种投资，虽然不像私人投资那样有利可图，但（即使微利）也能增大财政的实力。目前，通过政府投资适当发展国有企业，已成为搞活财政，发展经济的一条有效途径。
（3）供给公共产品，稳定市场价格。国有企业是发展公共产业的主要力量，公共产品主要是由国有企业供给的。这种公共产品不是非营利就是微利。政府通过该部门的国有企业，一方面保证公共产品适当的供给水平，另一方面力图发挥在某种程度上平抑社会整体价格水平的作用。
（4）调整产业结构。政府可以在市场调节失灵造成的瓶颈区域通过直接投资创办国有企业来改变国家的生产力布局，促进产业结构优化和升级，从而加快国民经济的发展。
（5）增加社会产出。凯恩斯主义经济学的有效需求不足理论，成为一些国家发展国有企业的理论基础。政府创建国有企业，形成投资积累，扩大社会生产能力，本身就是增加社会产出的表现。尤其在私营部门投资疲软的时候，政府投资，创建国有企业，对于一国社会经济的正常发展是非常重要的。
（6）满足就业需求。在世界上很多国家，政府通过投资创办国有企业，解决了大量人口的就业问题。
4．国有企业的特殊作用。国有企业在表现政府经济职能方面，还可以在特殊条件下发挥一些特殊的作用。
（1）引导高新技术产业发展。在当代高新技术快速发展的背景下，政府可以通过投资创办开发高新技术的国有企业来引导整个国家国民经济的高级化。高新技术领域的投资不仅需要的资本量大，而且要承担巨大的风险，而且这种投资有时还具有长期性的特点，因此，世界各国的政府都十分重视这种投资。政府以国有企业的形式在这一领域提供的投资与私人投资相比更为基础，更为持久，因而作用也更为明显。
（2）战时可高效地生产军用物品。面对战争的威胁，政府可以神奇般地发挥国有企业的作用，生产战时急需的物资，为战争的最后胜利提供最根本最切实的保证。
（3）有助于实现国家工业化。历史的经验表明，在一国实现工业化的起步阶段，政府通过创办国有企业，强制性地投入大量的社会可利用资源，是工业化的必要条件。
（4）促进对外贸易的发展。在对外贸易的某些特殊情况下（外贸顺差或逆差过大时），国有企业因与政府具有直接的关系，能够在调整对外经济关系方面发挥更直接更迅速的作用。
（5）有助于进行大力度的经济调控。在经济周期的某些特殊时期，政府可以通过大批上马（经济严重萧条时期）或下马（经济过热）国有企业，达到制止经济走势进一步恶化的目的。
（二）俄罗斯的国有企业
俄罗斯国有企业的改革和国有经济的存在形式显然是效仿了西方国家的国有企业制度：把国有经济分为官办企业和公司化企业。
1．官办企业。官办企业就其性质来说是政府的附属机构，它所从事的活动是社会需要但市场机制又无能为力的经济活动。它不以营利为目的，其活动不受商业标准的制约，它的经费来自预算拨款。
官办企业的数量规模从根本意义上来说，一方面取决于国家的预算承受能力，另一方面取决于社会的需要。俄罗斯的主管部门认为官办企业应保持在700家左右；国有资产管理委员会则认为不应超过100—150家。
俄罗斯的官办企业由国家独资经营，直接管理。政府有关部门与政府部门任命的官办企业领导人签定合同，其中规定官办企业有效利用国有资产应该达到的目标、应完成的具体任务和应负的责任，也规定了官办企业领导人违反财政纪律和擅自使用国有资产应负的责任。
2．公司化国有企业。
（1）俄罗斯的公司化国有企业主要是指存在于天然垄断部门的企业。按照切尔诺梅尔金政府在《1995—1997年俄罗斯经济的改革和发展》纲领中的规定，以下部门为天然垄断部门：电力输送和电力的地区分配，燃料供应，干线天然气管道和天然气的地区分配，干线石油管道，铁路运输，港口、航空港和向极地地区的运输，某些邮电部门（电话、邮政），供水和下水管道。①同时规定在这些部门建立全俄股份公司、国家控股公司等开放型股份公司，在这些公司保持国家（联邦政府）对股票的控制。控股指联邦或市政掌握公司有表决权的普通股股票总额的50％+1股；参股是指联邦或市政掌握公司有表决权的普通股不低于公司股票总额的25％+1股。
（2）俄罗斯国家政府对国有公司企业的管理。联邦各部和主管部门履行对国有企业的经营管理职能。这些职能主要限于监督企业的盈利和债务，在国家工业政策的范围内帮助股份公司，同公司领导人签订合同；在企业亏损或无支付能力时，采取预防破产、进行改组和撤消企业的措施。就公司化企业来说，有义务依国有资产的价值向国家预算上缴专项税（即国家红利）。
（3）俄罗斯的国有公司化企业的制度轮廓。根据俄罗斯联邦私有化法规定，国家控股的股份公司应该是开放型股份公司，按照股东大会一董事会一经理处的结构，实行典型的公司治理。国有股份的管理一开始采取的是政府委派代表的制度。国家代表进入股份公司的管理机构，成为股份公司董事会（监事会）的成员。国家股的代表可以是国家和市政机关的公务员，也可以是依法从事个人活动的其他人。无论其原来的身份任何，一旦成为联邦、联邦
①【俄】《经济问题》1995年第4期，第109页。主体或市政机构在开放式股份公司管理机构中的代表，他们就自动成为公务员。他们不能在公司以任何形式获得报酬。 但是，后来的实践表明，政府委派代表的制度并不是一种有效的制度安排。一方面，作为代表的官员缺乏足够的激励和应有的专业能力，另一方面，这些人可能参与了过多的社会活动，时间和精力都无法保证他们履行职责。于是，俄罗斯又提出用委托管理来取代委派代表的制度。具体做法是：按照商业条件将国有股份转交给自然人或法人去管理，中标的被委托人将成为国家在股份公司管理机构中的代表。
俄罗斯的国有企业制度正处于从公有制计划经济向市场经济过渡的过程中，这个过程将是一个长期的改革和探索的过程，对它的观察和研究也需要相当的耐心。）第三节案例：俄罗斯统一电力公司①的治理结构
俄罗斯国有企业的制度安排正处于走向规范化的过程中，各方面的问题不少，我们在这里介绍俄罗斯统一电力公司（以下简称“俄统一电力”公司）的治理情况，并不是因为它的治理水平高，相反，恰恰是因为它的治理状况与大多数俄罗斯国有企业的治理处于同一水平，面临的问题也与别的国有企业大同小异，它才具有典型性和代表意义。通过对它的治理结构的了解，我们可以对俄罗斯国有企业的制度安排有一个相对真切的认识和把握。
①“俄统一电力”系统始建于20世纪20年代，集产供销于一体，控制着俄罗斯60
多个主体行政地区的电力供应网络。20世纪90年代中期改制为股份制企业，
但立法规定国家必须在企业中拥有绝对的控制股份。
“俄统一电力”系统始建于20世纪20年代，它集产供销于一体，控制着俄罗斯60多个联邦主体的电力供应网络。20世纪90年代中期改制为股份制企业，但立法规定国家必须在企业中拥有绝对的控制股份。
一、清楚的所有权结构
在俄罗斯统一电力股份公司，国家是控股股东，拥有50％以上的公司普通股。2000年第三季度的季度报告披露的公司股权结构是：国家（国有财产部）占51．62％，纽约银行占19．9825％，国家储备中心占（非盈利参与者，是一个名义股东）5．2408％，可以看出，公司并未完全披露它的股东结构。在2000年6月30日这一时点上，公司的股东结构是：国家（国有财产部）占52．5％，非居民所有者（即外国人）占34．3％，俄罗斯法律实体占5．0％，个人所有者占8．2％。以纽约银行的名义登记的股东是美国存托凭证的持有者。
二、健全的治理机构
（一）董事会
根据公司的章程，“俄统一电力”公司的最高治理机构是股东大会，股东大会的大多数操作性权力授予了它的董事会。董事会是由股东以累积投票的方式选举的。“俄统一电力”公司2001年在任的董事会由15人组成。由于存在拥有控股权的股东，它的绝大多数成员是国家的代表。董事会包括了9个国家部门和地区行政管理机构的代表，董事会主席也是从国家代表中选举出来的。同时，董事会的三个成员在“俄统一电力”公司的经理委员会任职。董事会的另一个成员代表国家储备银行，该储备银行是公司的一个重要股东，它拥有公司注册资本3％左右的股份。董事会有两名独立董事（I．D．拉扎尔克，资本市场参与者协会董事会主席；B．G．费多沃罗夫，“前进，俄罗斯”运动领袖），他们是经由小股东协商后任命的。
（二）总裁和经理委员会
“俄统一电力”公司经理委员会的主席（总裁）在股东大会上由有投票权的股东依据各自的份额投票，3／4多数赞成选举产生。经理委员会由18名成员组成，他们是由董事会根据经理委员会主席（总裁）的提议任命的，经理委员会每届任期五年。
三、公司治理：匹配失当的委托和代理
（一）董事会和经理委员会的权力划分：经理委员会权力过大
董事会和经理委员会在子公司治理中的权力划分，构成了“俄统一电力”公司治理的核心问题。董事会在有关子公司的问题上，权力仅限于最一般的问题，简单地说就是“立法权”。另外，董事会为“俄统一电力”公司持有股份的公司的交易和决策提供一个程序。不过这个程序从未被公开。
相反，经理委员会在有关子公司的事务方面享有非常广泛的权力。例如，根据各自的基本文件，在由“俄统一电力”公司拥有全部股份的子公司，“俄统一电力”公司的经理委员会行使股东大会的权力；任命某人代表“俄统一电力”公司出席“俄统一电力”公司持有股份的子公司的股东大会；提名子公司的总经理候选人，让他作为“俄统一电力”公司的代表进入子公司的董事会，并主持“俄统一电力”公司拥有股份的子公司的董事会（作董事长或主席）。
董事会把以上这些权力委托给经理委员会，形成了对“俄统一电力”公司及其子公司股东权利潜在的伤害性威胁。问题的严重性还在于，“俄统一电力”公司的董事会没有得到经理委员会就以上问题所做的任何专门报告。
在这里，考察一下经理委员会的有关权力——任命“俄统一电力”公司在它拥有所有权的子公司之代表——的变迁，对于我们进一步认识这一问题是有帮助的。经理委员会根据授权，决定如下事务：
从上表所列可以看出，经理委员会的权力比以前更大了。就是说，为了提高效率，就必须（经有效多数票批准）对章程做出相应的修改。这也就意味着，国家和某些小股东都同意给予经理委员会这些额外的权。这也就是说，国家是有意识地放弃了通过董事会实施的对经理委员会活动的全面控制。
（二）公司治理中的国家代表专门小组：合法性遭到质疑
在“俄统一电力”公司的治理机构中还包括一个国家代表的专门小组。专门小组是依据1992年11月5日签署的1334号总统令①组成的。1997年4月22日，俄罗斯联邦政府在第439号决议中决定：在公司管理机构中的国家代表们，须根据专门小组做出的决定统一活动，而且要在它的重要的决议或备忘录中予以记录。
