而败。库伦政权基本控制了外蒙全境。
沙俄终于实现了外蒙“独立”的夙愿，但问题又来了。此时的外蒙古既没有能控制全局的能人，又缺钱少兵，最后还是会被中国政府收回去，沙俄的一番“苦心”就付诸东流了；如果公然将蒙古纳入“保护国”，则会引起其他列强的猜忌。思来想去，沙俄决定采取折中的办法，即由它充当“调停人”，促使中蒙缔结条约，使中国政府承认外蒙“自治”，形式上是中国对外蒙有所谓的“宗主权”，实际上外蒙还是受沙俄控制。
此时的清政府已如明日黄花，自身不保，所以也就没能和沙俄进行交涉。南京临时政府成立后，因其实际统治范围未及北部边疆，而且列强也不承认这个政权，也未能就蒙古问题和沙俄交涉。
到袁世凯掌权时，外蒙问题就被提上了议事日程。他的策略是先稳定内蒙，再应对外蒙问题。经过多次交涉，1915年6月7日，中、俄、蒙三方在恰克图签订《中俄蒙协约》：外蒙古承认中国的宗主权；中俄承认外蒙自治，为中国领土的一部分；哲布尊丹巴呼图克图的汗号由中华民国总统册封；外蒙无权与外国订立政治性和涉及土地的和约等。
同一天，袁世凯宣布册封哲布尊丹巴呼图克图汗，赦免所有参加外蒙“独立”之人，外蒙的王公、喇嘛的爵位称号照旧。6月9日，库伦活佛宣布取消“独立”。由沙俄策动的“独立”闹剧暂时谢幕。
《中苏协定》如何成了一纸空文
自从沙俄策划外蒙古“独立”后，以往的花言巧语再也不需要了，压榨外蒙古才是它最想做的事。被沙俄这么折腾，外蒙古每况愈下。
十月革命后，俄国国内局势不稳，对外蒙古关注度略有下降。在这种情况下，为摆脱困境，以外蒙自治政府外交总长车林多尔济为首的外蒙统治集团，决定撤销自治，重新归属中央。1919年8月，库伦办事大员陈毅被任命为“库乌科唐镇抚使”，管理外蒙的一切军政事务。
虽然暂时没有大动作，但苏俄政府始终留意着外蒙的任何风吹草动。1921年2月，流窜到外蒙的旧俄白卫军头目恩琴伯爵，在日本的扶植下，占领了库伦，并于2月21日策动外蒙第二次宣布“独立”。
苏俄及其手下远东共和国认为出兵外蒙的时机已到，他们一面以剿灭恩琴白军的名义派兵进入外蒙，一面扶植以苏赫巴托尔为首的蒙古人民革命军进驻恰克图。7月10日，在苏俄红军的策划下，外蒙古成立了蒙古人民革命政府，苏军则以剿匪名义留在蒙古。
自7月15日远东共和国外交总长优林宣布将赴北京商谈中俄商约、中东铁路和蒙古问题后，中俄双方就外蒙问题展开激烈争论，双方的立场始终无法调和，谈判陷入僵局。1921年12月，苏俄政府又命驻京代表巴意开斯与中方谈判。巴意开斯来华的任务是谈中东铁路和外蒙古问题，因苏军不肯撤出外蒙，谈判也不了了之。后来，苏俄政府派外交界第一流的人物越飞为特命全权代表，和中国政府商洽两国存在的各项问题，效果也不怎么样。
1923年两国再次聚首谈判桌，中方代表王正廷同苏俄代理外交委员长加拉罕，从9月3日一直谈到11月30日，双方意见渐趋一致。
1924年2月25日，王正廷拿出《解决中俄悬案大纲草案》，双方都承认“蒙古系中国一部分之领土”，但是当谈到撤出苏俄在蒙军队以及废除《俄蒙条约》的问题时，又开始吵起来。中国的主张就是在协定中明确写上立即废止条约一项，在协定生效后苏俄红军就马上从外蒙古全部撤出；而苏俄则坚持废约绝对不能写入协定，至于撤兵一事，须商定一个期限，而且要等到肃清苏中边界白军的办法敲定、边界安全问题解决后，苏俄红军才会完全撤出。
加拉罕态度十分蛮横，既要求有条件地撤兵，又坚持不在大纲中写上废除《俄蒙条约》的问题。即便最后草签了《中俄解决悬案大纲协定》（也叫《中苏协定》），中苏在废止《俄蒙条约》和苏俄撤军问题上仍是各执一词。一直到5月份，双方又磋商了数十次后，才在5月的最后一天，由外交部长顾维钧和苏联代表加拉罕在修改后的《中俄解决悬案大纲协定》上签了字。这份正式协定与之前草签的那份在内容上没有太大差别，只是文字表述略有更改。其中明确规定：“苏联政府承认外蒙为完全中华民国之一部分，及尊重在该领土内中国之主权。
苏联政府声明，一俟有关撤退苏联政府驻外蒙军队之问题，即撤兵期限及彼此边界安宁办法，在本协定第二条所定会议中商定，即将苏联政府一切军队由外蒙尽数撤退。”当天，中苏两国正式建立外交关系。
至于废除所有《俄蒙条约》的问题，中苏还是有分歧。中国认为只有在协定中明确写出来，才能保证苏俄以后不会翻脸不认账，苏联可能也想到一旦落实到文件上，那就没有反悔的余地了，所以它坚决不同意中方的意见。后来，由于中方一再力争，苏联政府勉强发表了一个声明：“中国政府对于俄国自帝俄政府以来凡与第三者所订定之一切条约、协定等，其有妨碍中国主权及利益者，无论将来或现在，均不承认为有效。”在中国外交部看来，这“自帝俄政府以来”自然就包括了沙俄政府、临时政府和苏联政府，符合中国之前的主张，所以“就此照允”。事实证明，苏联政府确实食言了，而且不是一两次的问题，只要它觉得对自己有利，就以没有妨碍中国主权为由，私自和蒙古订立条约。
1925年3月，苏联政府遵照协定要求，宣布苏联红军已从外蒙古全部撤出。军队是走了，苏联的眼睛却始终盯着这里。而且，《悬案大纲》显然对苏联没什么约束力，它仍然把外蒙古看做一个独立主权国家，和它订立各种条约协定。1936年3月的《苏联和蒙古人民共和国互助议定书》，规定苏联和蒙古中的任何一方如遭遇军事攻击，另一方需给予包括军事援助在内的全面援助。这种军事互助同盟条约显然只有在缔约方都是主权国家的情况下才会出现。对此，当时的中国外交部长张群给苏联驻华大使包戈莫洛夫发出照会，强烈谴责苏联擅自违背大纲协定、无视中国主权的行为，并声明苏联与外蒙签订的这项议定书是非法的，中国政府决不承认，也不受其约束。
在收到中国照会的第二天，苏联外交人民委员李维诺夫照会中国驻苏代办吴楠如狡辩说，苏联与外蒙所签的议定书，其性质和1924年苏联与中国东三省签的《奉天协定》是一样的，不涉及损害中国主权的问题。还保证说《中苏解决悬案大纲协定》继续有效。
前边刚作了保证，后边竟然继续阳奉阴违。1941年4月13日，苏联同日本签订《苏日中立条约》，发表声明说，苏联保证尊重满洲国的领土完整和不可侵犯，日本保证尊重蒙古人民共和国的领土完整和不可侵犯。面对这种严重损害中国主权的恶劣行径，中国外交部长王宠惠再次声明中国政府绝不承认任何第三国订立的有害中国主权的协定，苏日两国的“共同宣言”对中国是无效的。
只是，在盛行弱肉强食的国际社会中，没有实力就没有发言权，即便说了，也不会有人听，当时的中国就处于弱者的地位。苏联等国为了自身利益，自然不把中国的声明和抗议放在眼里。这导致的结果就是名为解决问题的《中苏协定》实则成了一纸空文，外蒙古最终还是被分了出去。
外蒙古丢失，蒋介石应该负多大责任
虽然外蒙在俄国的支持下曾两次宣布“独立”，但中国政府始终没有承认过。针对苏日两国在1941年签订的《苏日中立条约》，国民政府外交部长王宠惠对外再次重申说，外蒙乃中国领土的一部分。自1941年6月22日德国突然进攻苏联起，第二次世界大战的规模再次扩大。此后，苏联在东部战线牵制住了德军的主要力量。到1945年5月，柏林被反法西斯同盟军队占领。德国投降后，欧洲战场告一段落。
为了确保盟国的最后胜利、争取苏联对日作战并商讨战后安排计划，“二战”三巨头--美国总统罗斯福、苏联元帅斯大林和英国首相丘吉尔在雅尔塔召开国际会议，会上商谈的主要内容之一就是苏联对日作战问题。经过讨价还价，三巨头最终签署《苏美英三大国关于日本的协定》，即“雅尔塔秘密协定”。其中明确规定，在德国投降及欧洲战争结束两三个月后，苏联将参加盟国的对日作战。苏联不会平白无故地就送自己的人上战场，苏联的好处就是“维持外蒙古（蒙古人民共和国）现状”，“大连商港国际化，并保证苏联在这个港口的优惠利益，恢复租借旅顺港为苏联海军基地”，“苏联租借中东铁路和南满铁路”等。因为中国当时没有参加此次会议，协定上惺惺作态地写道，“上述协议尚需征得蒋介石委员长的同意”，同时又说“三大国政府首脑同意，苏联的这些要求应在战败日本后毫无条件地予以满足”。也就是说，中国既不知情，也没有选择，连个“不”都没机会说出来，就被别人卖了。
签下协定后，谁都没有立即将此事告知国民政府。直到5月22日，美国驻华大使赫尔利才向蒋介石透露了雅尔塔秘密协定的部分内容。6月9日，美国新任总统杜鲁门在华盛顿接见了访美的中国行政院院长兼外交部部长宋子文，杜鲁门正式将雅尔塔协定全文交给宋子文，还说前总统罗斯福和他都同意这个协定，因为他们都十分需要苏联加入到对日作战的行列中来。
没过几天，苏联驻华大使彼得罗夫被蒋介石召过去会谈。彼得罗夫直言不讳地说，苏联是准备和中国进行有关缔结两国友好互助条约的谈判的，但这需要满足几个条件。彼得罗夫所说的条件和“雅尔塔秘密协定”里的差不多，其中之一就是维持外蒙现状，也就是要中国承认外蒙独立。蒋介石的意思是先把外蒙问题搁置再议，现在最重要的问题是如何打败日本。他对彼得罗夫说：“本人解决外蒙问题的方针，是赋予外蒙的高度自治领，即其外交、军事均可独立，而宗主权则应属中国。但此系将来的事情，现在……最好不提。”为了使苏联尽快对日作战，提早结束战争，蒋介石派宋子文率团访苏，主要目的就是商讨中苏之间的各种重要问题。
1945年6月30日，宋子文一行到了莫斯科。一直到7月12日，宋子文先后与斯大林交谈过6次，双方争论最激烈的地方还是外蒙古的独立问题。在第二次会面时，斯大林就直截了当地提出外蒙古独立问题。他认为，苏联不能失去外蒙，否则整个远东都会因此而丧失；既然外蒙人民不愿加入中国，也不愿加入苏联，那么对中国最有利的选择就是将外蒙分离出去。宋子文回道：“我们无法向国人宣布放弃中国的任何一寸土地……而且贵国也多次承认外蒙乃中国领土的一部分。”斯大林狡辩说：“阁下说的确实是事实，但是我们从战争中得到的教训令我们改变了看法，外蒙独立是对我们双方都有好处的事，如若苏联受到日本的威胁，就可以名正言顺地进驻蒙古。”宋子文立马表态：“我们绝不会对苏联进兵外蒙有任何异议。”狡猾的斯大林便说，苏联没有权利在中国的领土上驻兵，他建议“可在此时签订外蒙独立之条约，但不妨于击败日本，中国恢复失土后，再行宣布”。看来，斯大林是无论如何都要达到将外蒙独立出去的目的，宋子文觉得事关重大，表示需向蒋介石请示才能定夺。
五天后，宋子文再次与斯大林进行会谈。他说蒋介石已同意雅尔塔秘密协定中的方案，即维持蒙古现状。他说：“我们绝不能承认外蒙的独立……任何中国政府如果签订割让外蒙的协定的话，那么这个政权也就走到头了”，但“中国准备给外蒙古以高度自治”，“即对军事、外交可有自决权”，外蒙地方当局可以和苏联商定苏军在特定情况下如何进驻外蒙。斯大林见中国方面松的口并不大，便说：“如果中国与苏联结盟，就不会有任何人能推翻中国政府。”他还将起草好的《中苏友好同盟条约》和《关于外蒙独立之宣言》交给宋子文。
可能是想早点让苏联参加到抗日战争中来，以尽快结束战争，到了第四次会谈时，蒋介石就作出巨大让步，宋子文来传达蒋介石的指示，蒋介石声明，等日本战败投降后，中国允许外蒙独立。但为了避免以后有不必要的纠纷，应该采取公民投票方式，如果公投显示民众愿意独立，那么中国就会宣布外蒙独立。
1945年8月14日，中国外交部长王世杰与苏联外交人民委员莫洛托夫在莫斯科签署《中苏友好同盟条约》。有关外蒙古问题，中方发布照会：“兹因外蒙古人民一再表示其独立之愿望，中国政府声明，在日本战败后，如果外蒙古人民进行公开投票证实了此种愿望，那么中国政府必定承认外蒙独立，以现在的边界为准。”
10月20日，外蒙进行公投，国民政府派内务部次长雷法章前去察看。外蒙古对外宣称，有40多万公民参加了投票，全部支持独立。
1946年1月5日，国民政府宣布正式承认外蒙古独立。蒋介石政权一门心思地指望傍上苏联这棵大树以便尽早解决掉笼罩中国大地达8年之久的“二氧化碳”--日本，就这样在苏联政府一步步地威逼利诱下放弃了中国对外蒙古的主权。
蒋介石逃到台湾后，1953年，他宣布废除1945年中苏条约中关于外蒙古的换文，不承认外蒙古的独立，并下令把外蒙古重新纳入“中华民国”的版图之内。
而且他还在国民党的中央会议上，沉重地“检讨”了一番，说：“承认外蒙独立的决策，虽然是中央正式通过一致赞成的，但我本人仍愿负其全责。这是我个人的决策，是我的责任，亦是我的罪愆。”
然而，这个时候的忏悔除了让蒋介石良心好受些之外，已经没有任何实际意义。外蒙古作为独立国家已经是不争的事实。
