就业是民生之本，就业是民生之本，又是安国之策，也是立命之基。扩大就业、控制失业已经成为我国经济发展最紧迫、最重要的任务，不仅是重大的经济问题，也是重大的政治问题。就业问题已经成为21世纪中国经济发展的最大挑战。“十一五”期间，中国还将面临严峻的就业形势。自2003年以来，实施积极的就业政策成为中国政府的一项重要政策取向。在经济全球化、农村城镇化和发展高新技术、进行经济结构重大调整的背景下，实施积极的就业政策，积极的创造就业岗位，提高劳动者素质和适应岗位的能力，对于解决就业问题，把失业率控制在社会能够承受的范围内，具有更为重大的意义。
10．1就业问题已成为中国经济发展的最大挑战
失业已成为全球性发展的最大难题之一，创造就业也已成为全球发展的最大任务之一。20世纪90年代，中国就业与失业问题的国际背景是：发达国家失业率居高不下，面临长期性失业挑战；发展中国家不仅存在大量公开的失业人口，也存在着大量就业不足的隐性失业人口；新兴工业化和新兴市场经济国家先后受到世界金融危机冲击和世界经济与贸易增长衰退的两次冲击，也导致失业率大幅度攀升；前苏联和东欧经济转型国家发生了转轨衰退，总产出急剧下降，就业人数大幅度下降，失业率突发性增长；就业机会或就业岗位已经不仅成为各国国内的不同人群之间相互竞争的“稀缺资源”，而且也成为世界各国相互争夺的稀缺资源；在当今世界生产能力严重过剩，通货紧缩压力越来越大，国际竞争越来越激烈的形势下，各国千方百计争夺国际资本，特别是外国直接投资，以便直接为本国劳动力提供更多的就业机会，同时大力发展出口导向贸易与经济，扩大各类出口商品和贸易服务的国际市场，以便间接为本国劳动力提供更多的就业机会。这表明，进入21世纪人类正在发生规模越来越大、竞争越来越激烈的就业战争。
就业与失业问题已成为21世纪中国经济发展的最大挑战，这与我国的基本国情密切相关。根据世界银行统计，1999年我国总劳动力人口为7．51亿，占世界总量的26%，相当于高收入国家总劳动力人口4．35亿的1．73倍，相当于欧盟国家总劳动力人口1．36亿的5．5倍，相当于美国总劳动力人口1．43亿的5．3倍。世界上没有任何一个国家面临像中国所面对的就业挑战，即以世界上9．6%的自然资源指电力生产量、商业能源使用量、农业种植面积和水资源、9．4%的资本资源指国内投资额、资本市场、净外国直接投资，按购买力平价计算、1．85%的知识技术资源指个人电脑数、因特网主机数、本国居民申请专利数、科学论文发表数和研究与开发支出，按购买力平价计算、1．83%的国际资源指出口货物和服务总额、进口货物和服务总额、版权和专利收入来为世界上26%的劳动力人口创造就业机会。而美国则用世界上16．02%的自然资源、31．1%的资本资源、34．93%的技术资源、24．24%的国际资源来为世界上不足5%的劳动力资源创造就业岗位。
从20世纪90年代下半期，中国进入历史上空前大规模的结构调整。所谓结构调整就是创造性地摧毁：一方面在那些新兴产业、采用新技术的领域、新的经济成分中不断创造新的工作岗位；另一方面在那些传统产业、采用旧技术的领域、旧的经济成分中不断摧毁大量旧的工作岗位。当摧毁旧工作岗位的规模和速度远远超过创造新工作岗位的规模和速度时，就引发了大规模、突发性的下岗洪水、失业洪水，对我国经济、社会、政治等方面产生极其重大的负面影响。
10．2“十一五”期间中国的就业形势分析
10．2．1就业问题是“十一五”时期经济社会发展面临的突出矛盾
我国人口基数很大、每年新增劳动力多，“十一五”时期将是劳动力增长的高峰阶段，就业问题将成为这一时期我国发展面临的突出矛盾。据世界银行统计，1999年中国总劳动力人口约为7．51亿人，占全世界劳动力总量的26%，相当于高收入国家劳动力总量的1．73倍。也就是说中国须以世界上9．6%的自然资源、9．4%的资本资源、1．85%的知识技术资源、1．83%的国际资源来为26%的劳动力人口创造就业机会，即必须提供7．3亿个工作岗位，而整个西方发达国家总共才需提供4．3亿个工作岗位。而我国就业增长速度却下降得越来越快，1997年中国GDP增长为8．8%，从业人员增加了1．1%，1998年GDP增长为7．8%，但从业人员增加了0．6%，1999年GDP增长7．1%，从业人员比1998年末仅增加0．4%。随着入世后的竞争加剧、经济改革的进一步深化、经济结构调整力度的加大，将会使总量矛盾更加突出，结构性矛盾和区域性问题更加明显，就业压力剧增，在整个“十一五”期间，我国将进入高失业和就业结构大调整时期，面临着严峻的就业挑战，具体表现为以下几个方面：
（1）下岗职工将进一步增加。由于市场进一步开放，关税降低和竞争加剧，迫使我国现有产业结构加快调整和重组，新一轮的企业减员增效势所必然。
（2）农业过剩劳动力持续增加，城乡劳动力就业岗位竞争更加激烈。农村劳动力供大于求矛盾加剧，就业问题更加突出，“十一五”期间农村剩余劳动力仍会大规模地向城市转移，从城乡平衡发展的要求出发，每年必须向城镇和非农产业转出1500--2000万农村剩余劳动力。这对协调城乡劳动力对就业岗位的竞争，避免城乡利益矛盾激化提出了很高的要求。
（3）发展技术密集性和资金密集性产业与解决就业之间存在着突出矛盾。我国要加快经济发展，就必须着力发展技术密集性产业和资金密集性产业，而在发展过程中必然对人员就业造成排斥和影响。
（4）经济增长未必带动就业的增长。近年来我国就业空间拓展困难，就业增长弹性系数从20世纪80年代平均0．32下降到目前0．1左右，经济增长对就业的拉动作用下降。经济增长过程中出现的资本深化现象，会迫使企业为提高竞争力而减少用工。
（5）拓展就业空间越来越困难。“十一五”期间，具有明显的扩大就业比较优势的中小企业，由于自身发展能力的欠缺和国内外企业的竞争，其发展速度会进一步放缓。特别是老工业基地和“三线”企业集中的地区，就业空间越来越小。
（6）国际化竞争加剧。经济全球化背景下的世界经济低迷，一些世界发达国家失业率居高不下，使就业岗位的国际化加剧。世界各国生产能力严重过剩，通货紧缩压力也进一步加大，各国为本国劳动力争取就业机会的“就业大战”会愈演愈烈。资本全球化的背后，是就业岗位在全球范围内的重新分配。
10．2．2拓宽就业渠道、扩大就业的政策面临的问题
扩大就业是促进经济发展和维护社会稳定的重要保证，有效地解决我国的就业问题，这不仅是“十一五”及以后一段时期内面临的重大战略问题，也是我国经济持续健康发展必须解决的重要问题之一。
“十一五”期间，需要着眼于扩大就业这一紧迫课题，把促进就业作为重要的宏观调控目标，及时解决长期以来追求经济增长速度、忽视就业率提高的问题。也要不断完善就业和失业统计体系，避免信息失真、传递不通畅的问题。同时对于部分地区所有制结构和产业结构过于单一、吸纳劳动力能力弱的问题要引起高度重视，积极寻求有效的解决办法。
“十一五”期间，扩大就业和再就业面临的主要问题有：一是政策规定还不能适应扩大就业的需要，存在着市场引导就业体制不健全，劳动力流动不畅，劳动力市场分割、劳动力转移成本过高等问题。二是行业垄断过多，阻碍了其他经营者的进入，限制着相关产业的发展，制约就业领域的进一步扩大。三是事业单位改革和投融资体制改革滞后，阻碍就业岗位的大范围开发。四是非公有制经济发展环境不宽松，在税收、信贷、用地等方面不能享受公正待遇，影响了非公有制经济作为吸纳就业主渠道作用的发挥。五是中介组织发展缓慢，数量少，服务范围单一，没有充分发挥其疏导和扩大就业功能。并且缺少规范系统的管理，行为比较混乱。六是行政审批项目过多，程序复杂，多头审批，致使民间创业活动受到抑制，不利于就业岗位的开发。七是职业教育和技能培训力度不够，劳动者的就业能力差，结构性失业比较严重。
就业问题不仅是经济问题，更是政治问题和社会问题，应当从战略高度考虑就业和再就业问题，切实要把促进就业作为改革的一个直接目标和重要内容来抓。应当在保证经济稳步发展的基础上，确立就业优先，变生活保障为就业保障。扩大就业问题，需要从多方面着手，采取综合性的措施，在大力发展社会服务业，不断提高就业弹性系数的同时，处理好发展资金密集性、技术密集性产业同发展劳动密集性产业的关系，在不失时机地发展新兴产业的同时，加大扶持劳动密集性产业的发展，不断扩大劳动就业。在实际工作中，既要积极落实就业和再就业政策，又要从税收、工商、信贷和城建等方面制定促进就业的优惠政策，进一步建立和健全就业服务体系，创造良好的就业环境，鼓励发展中小企业和各类服务业，有效地促进就业。
10．3解决就业难题的关键在于突破体制障碍营造最佳创业环境
就中国城镇来说，中国城镇人口从业率已从1990年的56%下降到2002年的49%，假如将56%看做是城镇人口正常的从业水准来进行推算，则2002年愿意工作但没能就业的城镇劳动者可能在3000多万人。中国城镇就业压力之巨大，中国历史罕见，世界历史也罕见。而造成这个问题最大的根源就是现行的一系列体制和政策性障碍，具体表现在：
（1）中国的工商对企业经营限制过多。主要表现为登记制度，我国一切企业都要登记注册，包括个体工商户（实际绝大多数是个体劳动者，即市场经济国家中的自由职业者），全国工商管理系统从个体工商户和企业中所得的这些收入最保守估计在300亿元规模。由于繁琐的注册登记障碍而无法扩大生产，估计中国城镇在这方面损失的就业机会每年在1000万之巨。
（2）中国的税费负担太重。中国的个体工商户和中小企业在世界各国的比较中是纳税和纳费最多最沉重的经济活动者，一个小饭馆的小老板除了政府的税务部门和工商管理部门收的税费外，还要承担政府其它各个部门的各种收费。由于收费太多不能正常运营，或者关门倒闭，或者不能扩大规模，税费严重抑制了企业的发展，影响了就业机会的增加，就此来说，全国算来损失的就业机会每年估计在1000万左右。
（3）中国的审批十分繁琐。注册登记企业的前置审批在几十项，甚至几百项之多，开办企业手续繁杂，特别是带项目的企业审批更多，这就抑制了企业数量的增加。估计在中国由于审批而造成的就业机会丧失每年在1000—2000万左右，这是许多劳动者找不到就业机会的又一主因。
（4）中国的城市建设和融资政策阻碍扩大就业。一些地方政府片面的城市建设和商业发展政策阻碍甚至减少了就业机会，有的城市仅仅因城市建设和市容整顿损失的就业机会就达十几万之多。此外，有的政府部门为了便于管理，急于将农业集市贸易改变为现代化的超市和连锁店，于是取缔和消灭农贸市场，减少了许多在城乡依靠贩运零售农业产品的就业机会。这种与中国国情不相符合的城市建设和商业发展政策，全国损失的就业机会每年可能达到500万个。
（5）中国的大量中小企业几乎融不到资。中国个私经济20世纪90年代以来解决了70%以上的新增城镇就业、70%以上的城镇再就业和80%以上的进城务工农民就业，2001年就业总量相当于国有集体经济就业总量的三分之二，对国民生产总值的贡献也占到了40%，但是能从银行贷到的短期贷款只相当于国有和集体经济的2．3%。由于中小企业融不到资，不能扩大规模，损失的就业机会大约每年在800万左右。
综上所述，过去计划和管制经济下形成的许多体制和政策，包括政府有关部门和工作人员的一些管理观念是抑制创业、妨碍企业增加、阻碍企业规模扩大的重要根源，个体劳动者和中小企业是经济活动者中的弱势群体，他们需要更多的保护和宽松的政策环境，这些宽松的政策环境包括：1、放宽对自由职业者、个体劳动者和微型企业的管理，实行备案和非登记、非审批制度；2、放宽企业注册登记的各种条件，降低登记成本和门槛，大幅度取消企业注册登记的各种审批，放宽企业登记注册经营范围，缩短登记注册时间；3、工商管理部门由财政预算拨款养起来，不要再向个体工商和私营企业收取费用，取消企业年检；4、大幅度减少和取消企业投资项目审批，清理政府各有关部门的审批设置；5、应当下决心清理对个体工商户和中小企业的各种收费，禁止对个体工商户和中小企业随意罚款；6、督促四大行给中小企业贷款，发展为中小企业服务的中小银行，发展民间中小企业贷款担保公司，形成中小企业能贷到款的融资格局。
10．4开发人力资源，实施人才强国战略是解决就业问题的战略着眼点
