二、美国网络战略：技术优势、历史渊源、建制结构、行动纲领
美国的网络战略，有处于完全垄断地位的技术基础，有曲折复杂却一以贯之的历史源流，有层级高、整合强、覆盖广的建制结构，有理念清晰、政策明确、步骤得力的行动纲领，有注重实效并已经铺开的项目行动。美国在国际舞台上施展网络战略，绝不仅仅是在互联网虚拟空间里的攻防转换，而是将深深影响美国的政治、经济、军事、外交等各方面的决策和行动。与其说，美国拿出了自身在网络时代的行动纲领，不如说美国描绘了一个它理想中的未来世界。
1.技术霸权：美国掌控互联网的过去、现在和未来
我们知道，无论是计算机还是互联网，都来自美国。在讲究“自由”、“平等”的网络世界，美国是名副其实的实际统治者。任何用户上网都必须通过域名解析找到目的网址，为全球用户提供域名解析服务的是设在美国的ICANN（全称为互联网域名地址管理机构），只有经过美国政府授权，ICANN才能对世界各国的域名和网址进行分配和管理。
有一个经常被提及的例子：互联网得以存在和运行的最底层基础是根域名服务器，世界上目前共有13个根域名服务器，其中10个在美国（其他3个在其西方盟国）。美国曾经在2003年的伊拉克战争期间，命令ICANN停止伊拉克顶级域名的申请和解析工作，伊拉克被美国从网络世界中“抹去”，利比亚也曾在2004年在互联网上消失了三天。美国还是一系列网络安全国际标准和国际规范的主导者，把持着决定性的技术话语权。在利用优势技术维护自身利益方面，美国从来都是极为现实极为果断的行动主义者，绝不会受到一点条条框框的羁绊。
美国的信息技术发展水平一直都在世界上遥遥领先，而且这种领先的优势丝毫没有衰落的迹象。根据2010年3月的数据，在全球市值最高的10家高技术公司中，有9家是美国公司，而其中8家都是以信息领域为主业，它们是微软、苹果、谷歌、思科、甲骨文、英特尔、高通、亚马逊。2011年传出facebook申请上市的消息后，专家预测其市值将超过一千亿美元，这样它将顺利跻身前10名。仅仅以这9家最为知名的高科技公司为例，他们的业务领域就涵盖了大型服务器、个人电脑、控制器、操作系统、搜索工具、社交网站、即时通讯工具，等等，完全主宰着网络世界的阴晴圆缺。这些私营企业，既给美国创造了难以计数的财富，也是美国政府对外推行其网络战略的基础性资源、战略性储备。
2.重视互联网的意识形态价值：一以贯之的历史源流
互联网投入民用以来，美国政府就一直致力于利用网络“推进民主”，实现国家利益，这种努力是不间断的，对网络具有的政治属性的认识也愈发深刻。
美国历届政府利用网络促成政治目标的思考与行动历程（1995—2008）
时间，事件。
1995年。
国防部低烈度冲突办公室提出互联网战略评估报告。
1996年。
美国出台《电信法》，首次明确管控网络空间
1997年。
原里根政府经济政策咨询委员会主席沃特·威尔森发表《比特，字节与外交》
2000年。
克林顿政府电子领域顾问伊丽莎白·克尔斯向国务院建议多利用网络介入“公共外交”
2001年。
国务院首次主办以网络外交为主题的会议，兰德公司发布战略报告《美国信息新战略：思想战的兴起》
2002年。
国务院建立网络外交机构。
2003年。
国务院信息管理局正式设立网络外交办公室。
2004年。
美国启动旨在监控网络系统安全的“爱因斯坦计划”
2007年。
国务院开通官方博客，建立国际信息项目部，成立“美国参考”网站。
2008年。
布什政府推动实施《美国网络安全综合计划》（即CNCI），提出要提高遏制外国对网络空间自由和安全的干涉或攻击。
国务院副国务卿詹姆斯·格拉斯曼（负责公共外交和公共事务）明确表示利用国际信息项目的目的在于推动普世价值向世界传播。
在对这一历程的简要回顾中，有几个对美国网络政策走向形成重大影响的关键节点。
1995年，在互联网刚刚兴起之时，美国国防部（DOD）隐秘行动与低烈度冲突办公室就撰写了一份互联网战略评估报告，指出互联网对美国的国家安全战略十分重要，并提出三方面原因：互联网具有天然的政治属性；互联网已经深深嵌进了国际国内和不同国家内部的政治进程之中；把握互联网在这种政治进程中的作用，非常有利于扩大“民主事件”的范围，从而达成政治目标。这份报告得到美国外交和情报部门的高度重视，为“非暴力”的政治抗争运动提供了一个理想的手段，成为利用网络推动在有关国家开展“和平的民主抗议”活动的重要依据。
2000年，在克林顿政府电子领域顾问给国务院的意见中，网络被建议为推行“公共外交”的重要手段。“公共外交”有别于传统外交的主要特点，是强调一国政府与他国公众的直接交流、一国公民与他国公民的直接互通，从而冲破“官方外交”中国家与国家之间固有的藩篱。美国外交战略家埃德蒙德·古里恩教授1965年提出了公共外交的基本概念，他认为，公共外交“旨在通过引导公众的态度来对政府外交政策的制定与实施施加影响，它包括了超越传统外交的诸多国际关系领域：政府对其他国家舆论的开发，一国私人利益集团与另一国的互动，外交使者与国外记者的联络等。公共外交的中心是信息和观点的流通。”从这个意义上讲，1949年对苏开播自由欧洲电台，实际便是美国对苏开展“公众外交”的早期实践。进入21世纪，网络在世界各地民众中的逐渐普及应用，使美国重新发现了开展公共外交的新武器，网络使开播无数个“自由欧洲电台”成为可能。2001年，在国务院发起的网络外交会议上，共和党高新技术小组负责人乔治·艾伦直言不讳地指出：互联网是现代版的“古登堡印刷术”，可以用来在以前无法进入的社会中传播民主思想，以造就“更大的自由”。
2001年，美国国防部委托美国最重要的智库兰德公司完成了一份战略报告《美国信息新战略：思想战的兴起》，阐明了美国如何在网络空间利用信息技术打赢思想观念的战争。报告强调要通过美国价值观念和政治制度等软实力而非军事高压等硬实力，建设一个全球性思想王国，报告提出5点建议：（1）在世界各地扩张网络连接，特别是把网络连接到那些不喜欢美国思想观念的国家；（2）把在世界范围推行信息自由传播作为美国的权力；（3）制造一个全球性的信息分享空间，以便公开讨论某些问题；（4）创建一个“特种媒体部队”，可以随时派遣到发生冲突的地区，搜集与传播信息；（5）在国家与非国家主体特别是与非政府组织之间建立更紧密的协调行动机制。报告认为，通过这5点政策选项便可以确保在网络空间中，美国的价值观念、行为准则、道德标准以及其他能够提升美国“软实力”的思想要素得到他国的分享、认同和采纳，并渗透到这些国家的政治、文化、经济和社会制度构建当中。
考虑到2001年互联网在全世界的普及状况和技术形态，这份报告可以说是非常具有前瞻性和预见性的，一一对照5点建议，可以发现它们在十年间几乎全部得到实现：（1）网络已经连接到世界近三分之一的人口，中国网民数量已达世界第一；（2）美国通过官方与民间的行动大力推动信息不受限制地传播；（3）脸谱、推特已经成为世界性的信息分享和交流平台；（4）在格鲁吉亚、埃及等地的冲突中美国人或经过美国训练的“媒体特种部队”时有闪现；（5）美国政府和谷歌、脸谱等公司以及非政府组织之间的关系前所未有的密切。
2008年，布什政府负责公共外交和公共事务的副国务卿詹姆斯·格拉斯曼在伦敦查塔姆皇家国际事务研究所发表演讲，指出要利用互联网开展公共外交，通过了解外国公众、告知外国公众，接触和说服外国公众，从而更有效地实现美国的目标。他进而介绍这种外交包括国际信息项目、意识形态较量等组成部分，并明确指出，国际信息项目就是要通过互联网的强大力量增进世界公众对美国的了解热爱和对普世价值的认同接受，而利用互联网2.0技术则有助于赢得意识形态的较量。
可见，在利用网络的意识形态价值方面，无论在认识上还是行动上，美国政府一直都是坚定的信仰者和积极的行动者。美国正在构建的一整套网络战略，有着长久而深厚的认知基础以及充分的实践经验积累。
3.建立史无前例的建制结构：机构搭建与功能整合
2009年1月20日，巴拉克·奥巴马正式就任美国总统，开启了美国网络政策的新时代。网络战略成为美国的核心国家战略之一。
奥巴马被称为“互联网总统”，他在竞选过程中通过社交网站等新媒体工具赢得选民支持，成为其竞选团队引以为豪的资本，也成为他自己和施政班底高度重视并谋求加以推广的基本经验。奥巴马作为总统工作第一天，就签署关于“提高政府透明度”的备忘录，明确提出本届政府各种网上活动都将围绕“沟通、透明、参与”的核心三原则展开，白宫总统办公室新设了“新媒体主管”一职，帮助总统实践“开源民主”理念。随后，白宫又在脸谱、推特、优兔等几大互动网站上开设主页供国内外公众浏览获取信息。
实际上，奥巴马在竞选过程中就提出，一旦当选美国总统，马上着手重建美国的网络战略，以应对新的挑战。正是基于这种认识，奥巴马刚刚就职的第二个月，即命令美国安全委员会（NSC）和国土安全部（DHS）在60天之内，对联邦政府既有的网络政策和组织结构进行全面评估。
在60天的时间里，以国家安全委员会梅丽莎·哈瑟维为组长的评估小组，调动一切可以调动的力量，借用一切可以借用的智慧，广泛动员美国国会等立法机构、国土安全部、国家安全局等联邦政府部门、州政府和地方政府、美国军队、微软谷歌等工商企业、大学专门研究机构、各类营利非营利社会团体以及各西方盟国，组织它们对美国网络状况和配套政策体制进行全方位、多角度的审视、反思和评估。经过吸收和综合各方面的意见，评估小组形成了《网络政策评估报告：确保可靠强健的信息和通信架构》（Cyberspace Policy Review：Assuring a Trusted and Resilient Information and Communications Infrastructure），完成了对美国新的网络发展和网络管理结构的顶层设计，并由奥巴马总统在2009年5月29日亲自发布。这份评估报告标志着美国面向未来的国家网络政策基本成型，为美国从战略层面上实施国家网络战略奠定了基础。
奥巴马在5月29日的发布会上发表关于“保护美国网络架构”的讲话，系统论述了他对网络在维护国家利益和公民权益中如何发挥作用的认知和理解。奥巴马指出，网络空间从来就不是单纯意义上的虚拟世界，网络系统是美国经济繁荣、军事强大、政府高效的根本保证，网络空间是一个与我们每天生活休戚相关的世界，硬件、软件、台式机、笔记本、无线电话和黑莓手机已经被编织进生活的方方面面。他提出，由于国家和非国家主体的恐怖袭击、黑客入侵、计算机病毒攻击等因素，网络威胁已经成为美国经济和国家安全所面临的最严重挑战之一，保护网络系统将是维护美国国家安全的第一要务。进一步地，他承认美国政府或国家并没有为此做好准备，没有具体官员负责制定整个联邦政府的网络安全政策，也没有单个机构拥有与应对这项挑战相称的责任和权力，他指出联邦政府在应对网络安全问题方面职责重叠，彼此之间或与私营机构之间缺乏必需的沟通和协调，在应对网络事件过程中缺乏有效组织。相应的，《网络政策评估报告》正是力图从建制层面解决奥巴马关心的上述问题。
笔者认为，《网络政策评估报告》的历史性贡献，在于将美国的国家战略目标和网络发展管理现状有机结合起来，搭建了层级空前、规模空前的网络安全基本结构，并明确和协调了各个主体在这一结构中的行为规则，举全美国乃至整个西方世界之力，通过网络维护和拓展自身的战略利益。
《网络政策评估报告》开篇作出如下判断和建议：美国正处在十字路口；网络现状已经不可接受；网络安全议题必须立即开始讨论；美国无法独自成功保证网络安全；联邦政府无法完成在保证国家不受网络突发攻击方面的职责；美国必须和私营部门携手才能在下一代互联网中表现良好并完成安全目标；白宫必须承担引领前行的责任。为应对这些挑战、实现美国的全球战略目标，报告设计了一种新的综合方式来保护美国的网络架构，其具体表现在于确立了如下的国家级建制结构：
这一结构设想变成现实的速度令人吃惊。奥巴马在5月29日的讲话中宣布，美国将从最高层重新锚定网络战略，在白宫设立“首席网络安全协调官”一职，领导新设的“网络安全办公室”，协调官由总统亲自物色和任命，将得到总统的完全信任和支持，并能定期会见总统，网络安全协调官是国家安全委员会和国家经济委员会的当然成员，参与制定各种经济、反恐以及科技政策，制定全面紧跟技术发展和形势变化的国家网络安全战略，他还将与总统的首席技术官（CTO）阿耐什·乔波拉和首席信息官（CIO）维外克·昆德拉密切合作，以实现政府各部门的全面参与、共同协调。奥巴马同时宣布，首席网络安全协调官领导下的“网络安全办公室”直接对国家安全委员会和总统负责，凌驾于军队和政府情报部门之上，从全局的高度履行职责：制定和整合所有政府网络安全政策；与白宫预算与管理办公室紧密合作，确保各政府部门预算体现网络安全的重要性；在发生重大网络事件和攻击行动时，协调政府的应对措施。办公室的人员组成方面，将至少有来自国家安全委员会的两名资深主任和适当工作人员辅助，以及来自国家经济委员会的一名资深主任和适当工作人员辅助。奥巴马在白宫的一系列动作，改变了由某一部门（如国土安全部）领导国家网络安全政策的局面，美国的最高领导层开始亲自统摄和布局国家网络政策，直接对总统负责的首席网络协调官甚至被外界称为“网络沙皇”。
