小城镇作为城市化发展的有机组成部分，是城市形成的基础，加快建设小城镇，是实现农村城市化的必然选择。《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》指出：发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略。近年来，农村小城镇在全国各地快速发展，促进了农村剩余劳动力转移、农村非农化进程和产业升级，加快了经济结构调整，有力地推进了农业现代化步伐。
一、小城镇的内涵和功能
(一)小城镇的内涵
1.小城镇的含义
一般来讲，城是指用于防卫作战而围起来的墙垣，镇即集镇，指以从事非农业经济活动为主的居民聚集区及贸易市场的货物集散地。农村小城镇指主要从事非农业劳动为主的人们之间各种相互联系活动的地域性社会组织形式。它的形成和发展具备三方面条件：（1）人口相对集中，在一定地域内聚集居住的居民达到相当规模，单位面积的人口密度比较高；（2）经济结构上产业多样化，土地的非农业性利用明显，各种非农产业发展较快，生产和生活的基础设施比较完善，经济流量达到一定规模；（3）居住人口的社会关系复杂化，居住人口除由亲缘关系或宗教关系组成外，主要由各种复杂的社会经济关系构成。
小城镇的内涵从以下三个方面表征：（1）小城镇是商品经济发展的产物，是农村生产力发展的必然结果；（2）小城镇占据特殊的地理位置，遍布城尾乡首，是连接城市和乡村二元经济区域的交叉结合点，具有相对独立性，高精亦城亦乡，是城市在乡村的延伸，是乡村中的雏形城市；小城镇是具有社会结构、经济结构、地域结构等多种结构的综合体，它在城乡经济和社会发展中发挥多种难以替代的独特功能。
理性履职观农业农村工作观2.小城镇体系
我国农村城镇在发展中受我国社会经济的多方面因素的综合影响，形成了多层次的网络结构体系：（1）县中心镇和区域镇体系。又称县级城镇体系，是农村城镇体系的主导层次，它分为县中心城，一般是县政府机关所在地的镇；县区域镇，又称为县辖建制镇，它是在县范围内形成的若干区域中心；（2）农村集镇体系，它是小城镇的基础城市，广泛分布于乡村各地，主要有：乡和镇的中心镇，属于行政建制乡镇的政治和经济文化中心，极大部分是乡镇政府所在地，乡辖镇是乡镇行政辖区内为若干村服务的小集镇；（3）卫星城镇体系。这主要是大城市向市郊农村拓展形成的小城镇，它依托大城市，是大城镇部分职能的延伸，规模大小不一，主要分布于大、中城市的郊区。它包括卫星城、工商业城镇和工业点三个层次。
（二）小城镇的功能
1.枢纽功能
城市和广大农村地区之间频繁流动的人员和商品物资，通过城镇体系滞留加工、运输仓储和市场网络中转，实现工农产品之间的互换，支持城乡经济发展，发挥中转和中介作用。另一方面，城镇作为城市与农村之间的科学技术、各种信息和人才流动交叉传播与辐射的切换点，发挥科技、信息和智力向农村功放辐射和融合串联作用，加速农村社会经济发展，成为城乡经济交流的纽带和桥梁。
2.辐射功能
经过十几年的发展，我国大中城市工业体系面临调整，大城市的城市要素将向周围集镇输散。小城镇利用区域腹地和中心位置的优势，“近水楼台先得月”，一方面接受大中城市的辐射，聚集其分流出来的资金、技术、人才、经营、项目等，与当地的土地、矿藏、生物、劳动力相结合，促进了当地的生产力发展和消费需求，推动了经济发展和社会进步。另一方面小城镇的发展和文明成果又向当地乡村辐射，带动当地乡村第一、第二、第三产业特别是乡镇企业和农业产业化的发展，促进农村农产品的商品化，提高人口素质，繁荣农村经济，推动农村社会事业的进步。
3.容纳功能
农村剩余劳动力的转移安置是我国农村经济乃至整个国民经济持续健康发展面临的长期尖锐的矛盾。城镇体系具备的滞留吸纳，转化安置人口的功能，对解决这一矛盾有重大作用。一方面，利用城镇多种产业全面发展的优势，将农村中转移出来的剩余劳动力截留在小城镇，从事各种非农产业生产经营，从事为农业服务的各类社会化服务工作，达到剩余劳力离土不离农村，避免盲目流入市区，增加城市负担。另一方面，利用城镇人才集中，师资力量强，教育培训网络比较完整的优势，对后备劳动力资源实施有针对性的转化安置教育培训，将单一层次的农业劳动技能的剩余劳动力结构转变为能适应多种产业需要的多层次劳动技能的复合劳动力结构，转变为适应城乡市场经济发展所需要的各类经营管理人才，为农村经济发展提供强大的人才支撑。
4.融合功能
城镇居民人口相对集中，道路交通、居住环境、电力、供排水、燃气、文教卫生以及其他各类基础设施和生活设施较完备，部门产业比较齐全，通过农村城镇化，将改变现有农民居住分散，基本生活保障服务难以保证，生活质量不高的现状，大大提高农村人口的物质生活质量和精神生活水平，缩小城乡差距，达到城乡一体融合。并且，城镇产业、人口和各类设施汇聚融合，能产生规模效应和系统共振互补效应，在有效提高居住人口生活质量前提下，降低城镇建设成本，聚集人口，创造新的消费需求，提供各类劳动者，也为原来分散居住而难以实施的人口、土地、建设规划和精神文明建设管理提供集中统一管理的有利条件。
5.基地功能
实施农业产业化是农村经济结构调整的要求。推动产、加、销一条龙农业产业化经营，会大幅度提高农产品的最终产品率，许多农副产品可以利用城镇的技术和经营管理优势，留在城镇进行不同层次的深度加工和销售，增加附加值，使城镇成为农业产业化的加工销售基地。科学技术是实现农业现代化的强大动力，城镇可以发挥科技优势，为农业生产提供科技咨询和技术服务，提供各种科技产品，满足农民科技需要，成为广大农村生产经营的科技基地。小城镇还是农村经济中第二产业和第三产业生产发展的基地，能加快农村经济产业结构调整和更替，推动农村全面发展。
二、发展小城镇的意义
（一）小城镇建设对我国广大农村市场经济发展有积极推动作用
商品经济是实现我国农村脱贫致富，走向农业现代化的必由之路。商品生产借助商品流通打开销路，市场拓展又为扩大商品生产规模，发展农村社会生产力开创空间。发展农村商品经济，迫切需要健全开放统一，竞争有序的农村生产要素市场、消费品市场，创建良好的市场环境。在这方面，小城镇有得天独厚的优势。我国有不少城镇是在交换小商品的集、市、墟、场的基础上逐渐发展而来的。许多小城镇靠近江河湖海或陆路交通要道，交通便捷。小城镇居民集中，流动人口量大，人气旺盛，容易形成消费需求，带动市场购买力，也容易交叉汇集各路信息，及时传播商情，便于高层经营者按市场需求及时组织交易。小城镇迅速崛起得益于商品经济的兴旺发达，而小城镇发展又大大促进农村商品经济向广度和深度发展，有效调动农民从事商品生产的积极性和创造性，推动农村经济发展。
（二）小城镇建设有利于促进农村经济结构调整和农业产业化经营
我国农村长期处于自然经济框架中，经济结构单调，主要依赖农业，尤其是依赖种植业，农业产品品种单一，无法满足现代化社会发展和消费需求多样化的要求，无法增加农民创收渠道，大幅度提高农民收入，在我国人多地少的条件下，单一的农村经济结构难以为继，无法实现农业现代化目标。从农村产业结构演进规律看，产业多样化和产业层次递进高级化，是农村产业结构调整的内在要求。建设农村城镇是实施农村产业结构调整的重要切入点。小城镇一般是乡镇企业地域布局的主要聚集地，异军突起的乡镇企业产业分布广泛，多种产业连动并举，使得小城镇的产业结构多样。城镇中地域人口聚集度高，与生产消费和生活消费关系密切的商业、金融、信息、教育、科技和服务等第三产业也较农村发达。城镇的产业配置优势，通过城乡经济的全方位交流，流动式地向农村腹地层层扩散，渐进地牵引农村经济结构优化调整。
（三）小城镇建设有助于推进农村剩余劳动力城市化进程
农村生产经营体制改革，极大地解放了我国农村生产力，但同时也使我国人均农业生产资源紧张，劳动力相对过剩的矛盾充分显现，大批农村剩余劳动力转移安置重负，成为掣肘国民经济持续发展的重大因素。农村剩余劳动力如果走国外城市化道路，直接流向大中城市，以我国大中城市现有公共基础设施、就业吸纳和城市管理能力而言，根本无力承受，会冲击城市正常的社会经济秩序，造成破坏性后果。从我国国情出发，因地制宜，分层次、分阶段发展小城镇安置消化剩余劳动力，再向城市过渡是唯一可行的道路。农业剩余劳动力从农业中分离出来，首先发生分工变化，转入乡镇工业和其他产业就业，完成职业身份变化，工业和其他产业具有的生产经营相对集中，追求规模聚集效应的特点，在剩余劳动力发生产业转换后，会连锁引起人口的地域迁移，向小城镇相对集中，作为农村剩余劳动力转移的伴生现象，遍布农村的小城镇网络建设发展，提供了就业安置和生活居住的巨大空间。
(四)小城镇建设是拉动农村消费，缩小城乡差别、工农差别，加快城乡一体化进程的重要途径由于历史的原因，我国经济存在城乡差别的二元经济结构。农村地域辽阔，许多地区生产力落后，商品化程度低，生活环境差、质量低。发展农村小城镇，逐步实现农村人口城镇化，是融合二元经济结构的催化剂。通过农村人口居住相对集中，发展多种产业，加强城镇基础设施和公共设施建设，改善生产环境，来拉动农村的市场需求，提高农村人口生活质量，缩小城乡差别。改革开放以来，各地小城镇蓬勃兴起带动城乡一体化发展的事实，充分说明小城镇建设的巨大作用。
三、切实加强农村小城镇的建设管理
总的来看，我国各地小城镇的建设在迅速的发展，但存在各地小城镇发展不平衡、整体规划不合理、小城镇管理水平不高、土地要素容积率低、支持小城镇发展资金不足、流动人口和暂住人口及异地常住人口、企业单位生产要素的产权不明晰等问题。因此，必须切实加强小城镇建设的系统管理，确保小城镇的健康发展。
（一）小城镇规划管理
规划管理是小城镇建设的基础性工作，是从根本上提高建设资源配置效益，减少浪费，实现有步骤建设，提高小城镇建设水平的重要环节。
1.加强小城镇发展总体规划管理
包括单个城镇的总体规划和区域城镇的总体规划，城镇的区域总体规划从省、地、县至乡镇，自上而下地逐层编制，确定城镇体系在区域经济发展中的地位、功能和布局，确定区域内小城镇的布局定位和发展重点，达到系统优化和功能匹配。单个城镇发展规划则是确定未来较长时期内的发展规模、主要发展方向、功能配置和结构布局的远景设计，作为短期建设规划框架的基本轮廓。
2.小城镇建设规划管理
为建设制定具体的实施规划，规定建设的阶段性目标、任务和要求，把远景规划化解为操作计划。具体包括对城镇建设各类功能区的空间布局规划，对建筑、街道、基础设施和公共生活设施、绿化等规划，对建设资金概预算及筹集合作的规划，对城镇产业设置和调整发展的规划，对城镇社会事业和生态环保的规划等。
(二)小城镇建设用地管理
1.建设用地规划管理
按照城镇社会经济规划控制非农业生产性用地规模和开发速度，提高土地利用率和综合效益，节约土地。按照城镇不同的产业构成和基本功能，安排不同的用地结构和土地的不同功能区域。根据城镇人口自然增长和机械增长规划，合理的人口密度，确定城镇生活可占地规模，并按不同实施阶段的具体情况，制定阶段性用地计划。
2.土地使用管理
对城镇规划区域内非农业使用的存量和新增土地，按用地规划实施用地数量和使用方向监管，严格实行审批许可证制度，对违章违法的用地行为予以制止和处罚。对城镇规划区内土地临时用地核发许可证，实施监控。对城镇不同功能的存量用地，按用地规划逐步分批调整，理顺关系，达到规范合理用地。
(三)小城镇产业管理和企业管理
1.产业规划管理
新增产业和原有产业调整，对本区域城镇体系未来的产业构成、产业技术构成、产业组织构成和产业布局规划设施，并在此框架内设计各城镇的产业发展重点与产业结构，形成各具特色的产业和区域整体优势相结合的产业体系。
2.产业设置管理
按产业长期发展规划制定产业近期建设调整计划，并组织实施和监督控制。完善城镇产业管理体制，协调各部门的产业方向，运用各种手段推动产业创新和产业调整。
3.城镇企业管理
城镇企业管理主要是对乡镇和村办企业的管理，在市场经济体制下，城镇企业管理是在政企分开，企业自主经营、自负盈亏前提下的间接管理，也是进行协调监督和服务为主的管理。
（四）小城镇综合管理
1.城镇人口管理
要制定人口规划、控制人口规模，实施日常的人口管理和城镇劳动力就业管理。
2.城镇基础设施管理
要搞好基础设施规划管理，统筹规划、分步实施，配套建设，综合开发利用，保证城镇基础设施系统性和整体功能。
3.城镇精神文明建设管理
重点抓好市政行政管理、城市治安管理和社会综合管理，健全管理体制和管理机制，建设管理有序，文明安全，环境优美的文明社区。
