20世纪80年代以来，在西方新公共管理运动和治理理论以及新公共服务理论的推动和指引下，西方各国掀起了一股重新审视地方政府的运动，其核心内容是地方政府应该如何更加有效地提供地方公共服务，建设地方服务型政府。随着新公共管理运动的发展，政府改革和再造作为一个世界潮流，影响着中国政府改革的具体实践，建设服务型政府目标的提出，就是中国政府吸取国际经验而提出的适合中国国情的改革方针。因此，在中国已开始逐渐融入世界一体化的特定背景下，这些理论都具有参考价值。
一、服务型政府的理论依据
1. 新公共管理理论
20世纪70年代以来，西方主要发达国家如美国、英国等国家在社会和经济发展过程中，都面临着“滞涨”危机，全能型政府的有效性受到了怀疑和批判。为了解决上述政府面临的严重问题，西方各国纷纷进行政府改革。我们把开始于英国，盛行西方并席卷整个资本主义国家的这一公共行政改革浪潮称之为“新公共管理运动”，在实践中又被成为“政府再造运动”，其目标是打造一个少花钱多办事的政府，并坚持以顾客需求为导向的服务原则。“新公共管理”运动的理论家认为，政府应该“掌舵而非划桨”。（1）作为一种旨在“解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动”（2），新公共管理理论理念主要表现如下：
（1）以效益为主要的价值取向
新公共管理理论认为政府重视的不是管理中严格的程序、过程、规章制度等的投入，而是管理活动的产出与绩效，公共部门能够主动、灵活、低成本地对外界情况的变化以及不同的利益需求作出富有成效的反应。
（2）建立企业式政府和以顾客为导向的政府
新公共管理以公共选择理论等作为基础，一个好政府应该是一个企业家式的政府，应该是一个能够提供较高服务效率的政府。为了实现这一目标，政府就理所当然要以服务对象为顾客，把顾客当作上帝，政府服务应以顾客之需要为导向，不是由政府管理人员选择提供者，而是政府管理人员让公民选择提供者，给公民以更多的选择权，让公民有更多的机会来评价政府工作效果，从而促进政府改善工作，提高其服务质量。
（3）引入市场机制
政府理所当然是公共服务的提供者，但这并不意味着所有的公共服务都应该由政府来提供，对于公共服务的垄断性应该给予逐渐取消，让更多的私营部门参与公共服务的供给。通过把竞争机制引入到政府公共管理中，从而提高服务的质量与效率。
（4）管理与操作分离
新公共管理理论认为政府应严格将管理与具体操作分开，认为有效的政府并不只是一个会实干的政府，一个会执行的政府，而是一个能够“治理”的政府，并且善于“治理”的政府。
新公共管理很好地回答了如何提供高质量、高效率的服务产品的问题，对建设服务型政府有一定参考价值，但它却忽略了服务过程中的民主回应性。
2. 新公共服务理论
进入21世纪以后，新公共管理运动的一些主张在一定程度上暴露出自身的问题，尤其是不能适应发展中国家的实际需求，因此在一些方面得到修正。其中最为著名的一种新的理论模式就是“新公共服务”。
作为服务型政府非常重要的理论支撑，新公共服务的价值理念从根本上触及到了政府回应的内核。新公共服务理论是以美国著名公共行政学家罗伯特·B. 丹哈特为代表的一批公共行政学者基于对新公共管理理论的反思而建立起来的一种新的公共行政理论。新公共服务理论的核心就是公共服务。与新公共管理建立在个人利益最大化的经济概念上不同，新公共服务是建立在公共利益的观念上的，是建立在公共行政人员为公民全心全意服务之上的，它强调了对服务的价值和意义的关注。它主张用一种基于公民权、民主和为公共利益服务的新公共服务模式来替代当前的那些基于经济理论和自我利益的主导行政模式。它将公民置于整个治理的中心，强调政府治理角色的转变是服务而非掌舵：重视公民社会与公民身份，重视政府与社区、公民之间的对话沟通与合作共治；强调建立有效的公民利益表达机制。新公共服务非常重视公共利益、尊重公民权利与参与、强调民主程序、公平和公正等理念，并大力提倡对政府公共服务行为中公共价值的关注，通过公民参与、授权以及对话，最终确保政府对公民偏好和需要的回应。
新公共服务理论具有许多闪光的思想可以为构建服务型政府所借鉴。首先，从政府的价值理念上看，该理论认为，公共利益应是政府的基本立场，认为政府的本质在于它的公共性和社会性。但是它所指的公共利益不是象传统公共行政那样在政治上的简单界定，也不象新公共管理所描述的是个人利益的集合，而是共商共同价值观的结果，最大程度上尊重和体现了“民意”。其次，政府的作用在于服务。在于通过建立沟通对话和协商的机制，为公民充分表达自己的意愿，营造共同的价值观提供平台和服务。第三，关于公务员。认为公务员回应的对象不是委托人和选民，抑或仅仅是顾客，而应该是公民；公务员的激励基础不仅仅在于工资收益和公职保障，而应在于公共服务和期望对社会有所贡献；公务员的责任也不是单一的对自己的上级负责或只对自己的顾客负责，而应该是处于一个多样化的责任体系之中，包括法律、社会价值观、政治规范、职业标准和公民利益等。这就对公务员的素质能力、伦理规范提出了更高的要求。第四，关于社会治理结构。认为实现政策目标的机制，显然不能只靠单一的现存政府机构，应该致力于建立公共、私人和非营利机构之间的联盟，把各方面的力量集中到计划的实施过程中，注重发挥集体的合力使计划得以贯彻执行，从而满足相互一致的需求。
新公共服务理论所描绘的是这样一种社会治理结构，即政府的治理方式完全以服务代替了控制，政府、私人组织与公民组成的各种志愿组织共同构成了社会的治理体系，政府与社会、公民之间不再是一种自上而下的单一的“权力——服从”型关系，而是一种多向的、信任合作的良性互动关系。
3. 治理理论
治理理论的核心观点是主张通过合作、协商、伙伴关系，确定共同的目标实现对公共事务的管理。它的内涵是：政府的职能从“划桨”到“掌舵”的转变，即实现治道变革（3）。自从世界银行1989年在讨论非洲的发展时首次提出“治理危机”以来，“治理”这个概念在学术界很快就流行开来。20世纪90年代，治理理论（Governance Theory）兴起。其观点有：
（1）提出了“共治”的思想，治理意味着管理主体的变化，政府不再是国家唯一的权力中心，各种公共和私人机构也可成为一定层面上的权力中心；在治理理论看来，其他社会组织如非营利的公共组织、社区、志愿者个人甚至企业等都可以成为拥有权威的治理主体，进而提出了“共同治理”的概念。“共治”概念的提出为公民参与公共事务的治理提供了理论支持。
（2）公共产品的供应可由私人部门和第三部门承担，与政府部门相互依赖，互通资源，分担政府的责任。
（3）治理的目的是达到善治，实现管理者与被管理者的协调与合作。这个过程主要通过合作、协商、伙伴关系确立认同和共同的目标等方式而实施对公共事务的治理，在这个过程中，治理者与被治理者之间的关系是平等的合作关系。
治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调。治理既涉及公共部门，也包括私人部门。治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。（4）因此，强调其它社会力量参与社会管理，对于新时期我国变革政府治理模式所依据的理念来说，实质就是基于“政府—市场—社会”三元社会结构范式上的政府权力转移。
二、服务型政府的内涵
在席卷西方世界的政府再造之风中，特别是自20世纪90年代以来，西方各国的政府均以重塑服务型政府为其主要目标。1994年，英国政府进行了“政府信息服务”的实验，1996年11月公布“Government Direct”计划，提出新形态的公共服务以符合未来社会的需求。美国政府于1994年9月20日颁布了“顾客至上：服务美国公众的标准”，主张建立顾客至上的政府。同年12月，美国政府信息技术服务小组提出的政府信息技术服务的远景报告认为，改革政府不只是人事精简、减少政府赤字的问题，更需要善于运用信息技术的力量彻底重塑政府对民众的服务工作。还有新西兰的“公共服务部门之改造”以及日本的“实现对国民提供高品质服务的行政”，都体现了政府改革的目标——构建服务型政府。改革开放以来，我国也在创建服务型政府方面做出了不懈努力，先后多次进行以转变职能为重点的机构改革。
从历史的角度看，公共服务型政府起源于西方，但是“服务型政府”的概念不折不扣是我国学者创造的。（5）随着建设服务型政府成为中央乃至许多地方政府所确定的政府转型的目标，服务型政府也迅速成为理论界的研究热点。
目前，我国学界对服务型政府概念的研究在一定程度上表现出“一个概念，各自表述”的倾向。有代表性的观点主要有以下几种：如：服务型政府作为政府运作模式之一，它是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府（6）。一言以蔽之，“人民性”是服务型政府的宗旨（7）。“在当代市场经济条件下，政府职能定位的基本原则是明确政府职能的公共性、有限性和服务性，以建立服务型政府为政府职能定位的终级目标。政府的公共性和有限性都决定了政府职能的根本内容是公共服务。政府只有通过提供充足优质的公共服务，才能证明自己存在的价值与合法性。没有服务就没有现代政府。”（8）等等。
把服务型政府的定义做如下梳理，归为以下几类：
1.政治道德追求和党的宗旨的角度
这个角度认为服务型政府就是中国共产党一直倡导并积极实践的全心全意为人民服务的政府。代表学者如李晓西（9）、刘熙瑞（10）、吴双（11）等认为，服务型政府就是为人民服务的政府。服务型政府就要提供公共产品为人民服务，要以民为本，让政府成为真正意义上的人民的公仆。就是在社会本位和公民本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为人民服务为宗旨并承担责任的政府。它必须是一个无私的政府，一个没有私人利益的政府，一个民主的政府。
2.政府与社会关系的角度
这个角度认为服务型政府与其他政府范式的根本区别体现在政府与社会的关系上。代表学者如吴敬琏（12）、吴玉宗（13）、侯玉兰（14）等认为服务型政府与其他政府范式的根本区别体现在政府与社会的关系上，服务型政府体现了国家权力向社会权力的转移，政府本位向社会本位，官本位向民本位的转移。服务型政府的权力来源于社会、受制于社会、服务于社会，使政府权力重新回归社会。吴敬琏认为，建设服务型政府，就是要把“全能型政府”体制颠倒了的政府和人民之间的主仆关系校正过来，建设一个公开、透明、可问责的服务型政府。
3.政府职能的角度
部分专家认为服务型政府就是提供私人和社会无力或不愿提供的、却又与公共利益相关的非排他性公共产品和公共服务的政府。国家行政学院的马庆钰（15）、华侨大学的赵春丽（16）、中国行政管理学会课题组（17）等学者都持类似的观点。他们普遍认为服务型政府最重要也是最基本的职能就是组织和执行“公共物品”的供给。
4.政府治理模式的角度
有学者从政府治理模式的角度界定这一概念。国家行政学院的李军鹏认为服务型政府就是有限政府，即政府能力有限、职能有限、权力有限、责任有限。它的有限性使政府不可能对社会一切公共事务大包大揽，而应该是多中心治理模式下的服务型政府（18）。
5.其他角度
部分专家学者从其他方面提出的关于服务型政府的概念：一种普遍的观点认为，服务型政府就是要把服务作为管理的出发点和归宿，管理是为了更好地服务。南开大学朱光磊教授（19）认为，政府作为一个由复杂的社会关系所构成的产物，其“统治”职能和“管理”职能其实是一个问题的两个方面，彼此并不矛盾。现代政府管理本身就意味着一种服务，“管理”之中有“服务”，“服务”之中有“管理”，而且政府对某些人提供的服务可能同时变成对其他人的“管理”。北京大学谢庆奎（20）从服务型政府最终目标的角度认为，服务型政府是民主政府、有限政府、责任政府、法制政府和绩效政府。
总的来看，服务型政府，是以“管理就是服务”为根本理念，以提供私人或者社会不愿意提供、或者没有能力提供的公共产品为主要职能的政府。具体而言，服务型政府是指在民主政治的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来，以为公民服务为宗旨实现服务职能，承担着服务责任的政府。
三、服务型政府的特征
中国改革发展研究院院长迟福林认为，改革开放以来，中国逐步形成了一个“经济建设型政府”模式。政府长期主导资源配置，并将掌握的资源卡要运用在经济领域，这使政府充当了经济建设主体和投资主体的角色。经济建设型政府有几个严重的误区：一是政府长期作为经济发展的主体力量，起主导作用；二是解决不了政府、国有企业与国有商业银行的结构性矛盾，致使政企分开一直成为改革的难点；三是重视经济建设的投入回报，严重忽视社会事业投入的巨大经济、社会效益；四是不恰当地把一些本应由政府提供的公共物品和公共服务推向市场、推向社会。实践证明，经济与社会发展失衡、经济发展和生态环境的失衡等，都与这种政府模式有直接、内在的联系。（21）所以，迟福林认为，从“经济建设型政府”转向“公共服务型政府”，是中国市场化改革的必然选择。中国经济要实现持续快速发展，必须实现经济增长方式由政府主导向市场主导转变。那么，提倡“公共服务型政府”，是不是就否定了“以经济建设为中心”？公共服务型政府并没有否定“以经济建设为中心”，而是抛弃了政府把主要精力用来直接搞投资建设的做法，主张政府主要为微观经济主体的企业创造良好的经济社会环境，以实现经济社会协调发展（22）。
从时间顺序上看。人类社会经历了传统社会（农业社会、前工业社会）、现代社会（工业社会）、后现代社会（后工业社会）三个阶段。与此相对应，人类社会的政府类型也经历统治型政府、管理（管制）型政府和服务型政府的更替。在农业社会，政府的主要职能是阶级统治，统治阶级通过暴力、控制和镇压等手段来获取维护自身根本利益的社会秩序，把被统治阶级束缚在既定的统治秩序之内，统治阶级与被统治阶级之间是强制与服从关系。随着农业社会向工业社会转型，政府的管制职能逐渐与政治统治职能相分离，并获得了相对独立性，这种分离契合了现代化对效率的追求。同时，韦伯的理性官僚制理论、泰勒的科学管理理论、法约尔的一般管理原则在政府行政领域的采用，再加上功利主义的推波助澜，导致工业化进程中的人们陷入了“效率崇拜”（23），并产生了“异化”现象。异化是“一种体验方式，在这种体验中，个人感到自己是陌生人。或者说，个人在这种体验中变得使自己疏远起来。他感觉不到自己就是个人世界的中心，是自己行动的创造者——他只是觉得自己的行动及其结果成了他的主人，他只能服从或崇拜它们”（24）。20世纪70年代，随着西方发达国家基本完成现代化，进入后工业社会，人们开始对管制型政府模式表示不满，要求政府职能调整，建立服务型政府，服务型政府是一种全新的政府职能模式，其特征归纳起来，大致包括以下几个方面：
1.民主政府
“以人为本”、“执政为民”是服务型政府的治理理念。人民是国家的主人，政府的权力来自于人民的授予，“向人民学习，为人民服务，请人民评判，让人民满意”是我国服务型政府建设的基本要求。人民的利益至高无上，政府为人民服务是天职；政府的施政目标必须征得人民的同意，实现社会公共利益的最大化同时使人民有权参与政府决策和执行的过程，只有普遍的公民主权才是构建服务型政府和提供公共服务的基本前提及其正当性的主要来源。
2.有限政府
无限政府表现为政府职能的无限扩张，政府管了许多不该管、管不了、也管不好的事情。由“全能政府”向“有限政府”转变是服务型政府的发展目标，政府的权力是有限的，不是无限的。计划经济时代的政府是管制型政府，其权力是无限的，无孔不入，无限膨胀；而市场经济时代的政府应该是服务型政府，为市场服务，为社会稳定和经济发展服务。政府的功能不再是无所不为的全能型管理，而是有所为、有所不为的有限型管理与服务。公共行政系统中，政府不是全部公共行政机构，它和其他公共机构直接或间接地共同行使社会公共权力，提供公共服务，其责任和权力也不是无限的。政府应该在市场、企业、社区、非政府组织干不了的情况下才介入行使职权，除此之外政府不应该介入其它领域。把本该由社会或市场履行和完成的事交给社会、市场去办，做到不该管的不管，管不了的不管，管不好的不管。同时，要强化对经济运行的宏观调控、协调指导、政策法规制定、检查监督等方面职能。政府有所为的领域主要是在市场不完善的地方、市场不能发挥作用的地方，为市场主体、为社会提供秩序、法律、制度、法规等抽象的公共产品。所以，政府必须从那些“不该管、管不了、管不好”的领域中退出，尽量转移出那些可以由社会公共组织来承担、由市场自行调节的职能，即退出“划桨”职能，进而将主要精力放在制定政策、做出决策，提供公共服务和公共产品方面，即履行“掌舵”职能。
3.法治政府
“依法行政”是服务型政府的行为准则。服务型政府强调政府由法律产生、受法律控制、依法律办事、对法律负责。“违法必究”是服务型政府的问责机制，政府服务不仅追求行政行为的效率，而且遵循公平、公正、公开的原则。
4.顾客导向政府
政府服务必然体现“以民为本”的原则，以人民诉求为导向，真正做到“想为人民所想，急为人民所急”，也就是说要以公众的期望决定策略设计的蓝图，以公众的需求决定服务的内涵与方式，以公众的满意度衡量政策执行的成效，以公众的评价决定政策变迁的方向。
5.责任政府
政府必须对自己的行为负责，对自己所提供的服务负责，对人民的利益负责。对于政府的失职行为，人民有权对政府提出质询，追究责任，直至罢免政府官员。政府必须回应社会和民众的基本要求并积极采取行动加以满足，履行政府在整个社会中的法律义务，并承担责任。不仅政府行使的每项权力都连带责任，而且政府拒绝行使法定的权力也要承担责任。对于政府服务得怎样、是否达到人民期望值，人民有权评判，对于政府违法服务，过失服务造成的后果，人民有权追究。
6.绩效政府
绩效即政府的业绩和效率。政府是否高效运作是建设服务型政府的关键。绩效是判断一个公共管理体制是否优良的基本标准，同时也是判断政府是否有能力承担公共服务职能的主要标准。公共行政依靠公共税收支撑，就必须核算行政成本，讲究行政投入、行政产出、行政绩效。因此，政府必须想法设法为公民提供更多的公共利益，但同时必须杜绝铺张浪费，杜绝所谓“政绩工程”、“形象工程”以促进政府管理绩效。
综上，服务型政府是民主政府、有限政府、法治政府、责任政府、绩效政府。这是服务型政府的特征，也是服务型政府的目标，更是成熟的市场经济体制发展的必然要求。
四、服务型政府治理模式的创新
1.改革传统行政管理模式
美国心理学家亚伯拉罕·马斯洛于1943年提出了需求层次理论（Maslow'shierarchy of needs）认为人的需要有一个从低级向高级发展的过程如果说需求层次理论对研究人的个体行为有意义、有启发的话，那么，这一理论对于研究人的群体行为和社会行为同样具有重要的意义和启发。根据国际经验，随着一国发展水平的提高特别是人均国内生产总值处于3000美元至10000美元的阶段，居民消费逐步由耐用品消费向服务消费升级。与此同时，城乡居民对政府公共服务也提出了新的更高要求。在我国，当温饱问题基本解决后，人民群众对提高生活水平和改善生活质量的愿望明显增强，其中包括提高基本公共服务的质量和水平，这是时代发展和社会进步的重要标志。只有深化行政体制改革，大力加强服务型政府建设，才能适应这一发展趋势，进一步推动社会的发展和进步。
2.理念更新
理论是行动的先导，为了从源头上突破传统公共行政范式，解决服务行政实践上的错位，必须进行理念的更新和模式的重塑，让这一理念和模式成为建设服务型政府的理论基石、实践指南。建设回应力强的服务型政府，首要的前提是树立以人为本的科学发展观。
政府应转变以“经济建设为中心”的施政理念，抛弃过去单纯以GDP增长为目标的发展模式，要强化政府服务职能，通过加快建设服务型政府提升城镇竞争力，为经济发展创造良好的社会环境。解决这一系列发展问题的关键，是改变政府的服务职能，改变过去政府职能“越位”、“缺位”、“失位”的现象，真正转变政府施政理念和行政方式。
3.多样化的公共服务提供模式
萨缪尔森说过“政府需要为人民做他们所需要做的事，而这些事靠个人的努力是完全做不到或无法做得那么好的。”（25）因此，政府不仅要提供企业和民间组织不能或不愿提供的公共服务，还要动员民营企业、民间组织明确责任，参与提供公共服务，并对公共服务的生产和供给进行有效监督。与此同时，加快培育非政府组织。目前政府的公共服务供给基本都是由政府垄断，这就需要政府向非政府组织分权，将政府所承担的技术性、服务性、协调性工作从政府职能中分离出去，交给非政府组织，就是把现在由政府承担的部分管理和服务职能过渡给各类非政府组织。为此，政府要鼓励和支持各类非政府组织参与社会事务，发挥其重要作用，结合实际建立符合自身特色的公共模式。
注释：
（1）曹现强，王佃利.公共管理学概论[M].北京：中国人民大学出版社，2005：20.
（2）方福前.公共选择理论[M].北京：中国人民大学出版社，2001：131.
（3）毛寿龙，李梅.西方政府的治道变革[M].北京：中国人民大学出版社，1998：16.
（4）俞可平.全球治理引论[J].马克思主义与现实，2002：37.
（5）张康之.限制政府规模的理念[J].行政论坛，2000（4）.这篇文章中首次使用服务型政府一词，把它与统治型、管制型政府相对的一种行政模式。
（6）刘熙瑞.服务型政府——经济全球化背景下中国政府改革的目标选择[J].中国行政管理，2002（7）：53.
（7）刘祖云.论“服务型政府”的根据、内涵和宗旨[J].江汉论坛，2005（9）：23.
（8）李军鹏.公共服务型政府[M].北京：北京大学出版社，2004：30.
（9）李晓西.明确公共产品的服务对象，避免公器私用[J].建设公共服务型政府中国改革形势季度分析会部分专家发言摘要，中国海南改革发展研究员简报，总第447期.
（10）刘熙瑞.服务型政府：经济全球化背景下中国行政改革的目标选择[J].中国行政管理，2002（7）：33.
（11）吴双.建设公共服务型政府问题综述.http：//www.ccmedu.com/index.aspx，2005-6-20.
（12）吴敬琏.建设一个公开、透明和可问责的公共服务型政府[J].领导决策信息，2003（25）：18.
（13）吴玉宗.公共服务型政府：缘起和前景[J].社会科学研究，2004（3）：56.
（14）侯玉兰.论建设公共服务型政府：内涵及意义[J].理论前沿，2003（23）：43.
（15）马庆钰.公共服务的几个基本理论问题[J].****中央党校学报，2005（1）：22.
（16）赵春丽.公共服务型政府—政府职能转变的基本趋向[J].行政论坛，2004（66）：39.
（17）中国行政管理学会课题组.加快我国社会管理和公共服务改革的研究报告[J].中国行政管理，2005（2）.
（18）李军鹏.公共服务型政府[M].北京：北京大学出版社，2004：29—30.
（19）朱光磊.“规制—服务型”地方政府：定位、内涵与建设[J].中国人民大学学报，2005（1）：14.
（20）谢庆奎.服务型政府建设的基本途径：政府创新[J].北京大学学报，2005（1）：21.
（21）迟福林.论“公共服务型政府”[J].理论参考，2006（06）.
（22）刘熙瑞.服务型政府——经济全球化背景下中国政府改革的目标选择[J].中国行政管理2002（07）.
（23）[美]丹尼尔？贝尔.意识形态的终结[M].张国清译.江苏人民出版社，2001：227.
（24）[美]弗罗姆.健全的社会[M].蒋重跃译.中国文联出版公司，1988：120.
（25）[美]保罗·A.萨缪尔森.经济学[M]（12版）.北京：中国发展出版社，1992：1197.
