在中国共产党对西安事变后的国内形势给予正确判断、作出上述指示的同时，蒋介石推翻他在西安作出的承诺、报复张、杨的姿态却越来越明显地表露出来。首先是扣押张学良，接着是抛出解决陕甘问题的方案。还为逼使西安方面就范，以大兵压迫，作出不服即战的姿态。
杨虎城决心一战，他高举营救张学良的旗帜，谋求在张学良的旗帜下团结东北军，进而维护“三位一体”的团结。
中共认为杨的这一策略是正确的。因为蒋介石解决陕甘善后方案之用意在于拆散“三位一体”，而只有张学良回西安，“三位一体”才能维持下去，因为在东北军中没有能够替代张学良的人选。只有“三位一体”团结起来，不管是张学良，还是杨虎城的安危和前途才有保证。
中共还有更深一层的认识。蒋介石在着手善后西北问题的同时，解决中共的问题也摆上日程。1月4日，陈立夫告之中共驻南京代表潘汉年：西北之善后，南京决取政治方式解决，希望中共置身事外，“以免外交发生困难及不利于双方谈判之进行”。陈立夫还委托张冲即日前往西安，接周恩来“从速秘密来京见蒋先生，面商一切”。这时，南京方面的用意已经十分明显，即用政治方式解决西北善后问题要同解决国共两党之间的问题分别进行，企图以此把红军从“三位一体”中分离出来。这不仅对东北军、17路军不利，对中共与红军自身也极其不利，而中共若置身西北善后事外，在道义上也对不起朋友。
于是，毛泽东当天即复电潘汉年，表示：“同意南京用政治方式解决西北善后问题”，但有三个“先决办法”，一是“立即撤兵”，二是“立即释张”，三是“保证西安协定之实行”，“维持西安商定之六个和平解决条件”。
在中共中央全力争取“巩固张杨两军团结于红军周围”方针的指导下，周恩来与杨虎城和东北军的将领一起商定，由杨虎城领衔向南京方面发出抗议通电，抗议蒋介石扣押张学良和准备重新挑起内战的阴谋，并以此向全国人民表明西安方面的态度和西安事变的真相，揭露蒋介石背信弃义，营救张学良回陕主持抗日大计。
为回击南京的军事挑衅，中共做好了与东北军、17路军一起坚决武装自卫的准备。并派周恩来和红军参谋长叶剑英同两友军拟汀了三方联合自卫作战方案。毛泽东批准了这个方案，电令红军主力迅速向关中集结。1月8日至9日，红一军团抵达耀县、三原，红十五军团集结于咸阳。10日，红二十七军也迅速布防于洛川等机动位置上。这期间，东北军、17路军也相应地在渭南、华阴、华县等地部署展开摆出了迎战阵势。
周恩来还根据中共中央批准的军事行动方案，在短短几天内，联络友军将南进红军主力部队急需的弹药、给养、无线电器材等迅速补充完毕。
当红军参战部队到达指定位置后，周恩来又亲临驻地看望部队官兵，向他们讲明西安事变的意义，鼓舞指战员的士气。
红军主力的上述行动，引起了南京及各方面的关注与震动。
这正是毛泽东所需要的。南京各界关注红军的动向，即可起到牵制蒋介石的作用。蒋介石本意也不是要用兵西北的。因为他知道，西安事变后的国际国内形势已不允许他再打内战，他之所以要摆出打的架势，目的在使西安屈服他的条件。
西安方面也效仿红军的做法。1月8日，东北军、17路军126名将领联名通电表示：“誓将起来周旋，至死不悔”。9日，西北各界群众举行了10万军民参加的示威游行，参加游行的民众和东北军、17路军士兵义愤填膺，决整武装，坚决自卫之决心溢于言表。
亲眼目睹这次声势浩大的武装示威游行的英籍新西兰著名记者贝特兰，在日后为英国《泰晤士报》和《每日先驱报》撰写的文章中写道：在中国，任何抗日活动无疑都会得到群众的支持。我甚至还感到：舍此而外从任何其他方面出发，要想成为一场群众运动，都是根本不可能的。
蒋介石在奉化溪口接连收到南京报来的关于西安方面的情况，非常忌惮杨虎城及西安方面会不顾一切地行事。10日，他电令“中央军”驻豫甘准备进攻西安之部队：“严令各路前方部队，未下总攻击令以前，应力避冲突，勿使接触。”
东北军内部形成两派，少壮派主张与南京冲突到底，救出张学良；主和派主张接受南京的条件，徐图救张。“战”与“和”的冲突导致了东北军的分裂杨虎城提出的代表“三位一体”利益，得到包括东北军和中共同意的善后方案，蒋介石却不同意。
南京方面看到这个方案最早是1月16日。是13，杨虎城派他的驻南京办事处主任李志刚和东北军方面的代表鲍文樾、米春霖等3人携带杨致蒋介石、何应钦的亲笔信和善后方案，来到南京。何应钦对鲍、米、李3人说：你们来了很好，委员长现在奉化，要你们明天去。
看完这个方案后，何应钦18日致电孔祥熙，认为西安的条件，“似已草人容共及陕甘特殊化问题，‘中央’势难以采纳。”
就在这一天，蒋介石于“病榻”上召见了西安的信使鲍文樾等。鲍向蒋递上了杨致蒋的信和善后方案。杨给蒋的信主要是，要求释放张学良回陕，并敦促蒋销假回（南）京视事。
鲍文樾简要说明了东北军和17路军迫切要求张学良早日回西安处理善后。蒋介石回答说：“这不是我个人的问题，而是国家问题，是纪律问题。张汉卿来京以后，承认自己的错误，觉着自己读书少，修养不够，再三表示要跟着我读书，学习修养，他自己不愿回去，你们也不能强迫他回去。”
鲍文樾又提出“中央军”向西安进逼的问题，蒋说：顾祝同部西进，用意不在打仗，而是调度军队，恢复原来秩序，如果不听国家调度，才要解决的。蒋并强调：西安方面必须按照甲、乙两案，择一执行。你们既然要我领导，我就有调度之权，不服从我的命令，就是不守国家纪律，这是不能容忍的。
蒋介石的说法与做法，使耿直的鲍文樾无法接受。鲍想象不到，蒋身为一国领袖，却没有任何信义，明明是扣住少帅不放，硬说是少帅不愿回去，明明是自己公报私仇，硬说是维护国家纪纲。鲍文樾发誓从此不再与蒋周旋了，他认为与蒋谈下去已没必要，并于一气之下提前单独返回了西安。
18日下午，蒋介石又单独召见李志刚。蒋问李：“你可以讲一讲，他们究竟打算怎么办？”
李回答：“自委员长回来以后，对于答应的问题还没有实现，又把张先生留住不让回去，大量的‘中央军’开进潼关，西安方面群情激愤，东北军、17路军团结一致，张先生若不回来，他们要打仗。”
蒋介石听到此语，立即从病榻上翻身起来，说：“他们要打仗呀？要打就打，我早就准备好了，因为怕糜烂地方，所以未进去，要打的话，我在几天之内就可以消灭他们。”
李志刚直率地说：“红军也向关中开进，打起仗来，恐怕不好。”
蒋介石听到这里，把语气缓和下来，又重复一遍先前说过的话：顾祝同部西进，用意不在打仗，而是调度军队。又说：“虎城与17路军有革命历史，不能与东北军相提并论，回去你告诉虎城，只要他听我的命令，我答应的话都可以实现。我亲自写一封信给他，你带回去。”
19日，蒋介石写了一封2500字的长信给杨虎城，全盘否定西安方面的释张要求及所提的善后方案。他首先给杨虎城等扣上“不守军政，破坏统一”的大帽子，指出：“由兄等所提之要求，测兄近来之心理，一方面以表示就职掩盖国人之耳目，一方面则欲更进一步的割裂军政，破坏统一，以造成西北为特殊区域……质言之，即不许中央过问西北之一切，亦无异使陕甘不为国家军令政令所及之陕甘，直欲使西北沦亡为东北之续，而一方面则以要求汉卿回陕主持为解决一切之关键。”（10）接着，蒋介石从3个方面指责西安方面的合理要求为不当：第一，指责西安方面不该怪他用兵西北。说，“‘中央’无论如何不能放弃西北”，‘中央军’不驻西北，投资则无安全感，一切建设无法继续，国防亦无保障，“‘中央’若放弃西北，即无异放弃国防……若就国家生存大计而言，则劫持统帅之咎犹小，而破坏国防之罪实大。”第二，指责西安要求释放张学良不妥。蒋介石说：“陕甘之统一一日未复，即中与汉卿之罪责一日不得而乱扣帽子卸除。汉卿深知此意，并无回陕之请求，而惟望问题之速了。……望兄等勿再作此不可能之要求，以增汉卿与中之罪戾也。”第三，指责西安方面的善后要求是“假此以遂其把持割据之私图……为保持军事与统治之统一，即不容自划区域，而形成割据独立之形态……西北为我中华民族发祥之地……断不能任其有赤化恶化之情势，沦为危害国本之根据地”（11）。
在这封信中，蒋介石把西安方面对西安事变善后的主要主张都否定掉了：张学良回陕的问题，蒋介石一口否决“不可能”，并威胁说，如果西安方面孤行到底，张学良今后如何处置他就撒手不管了。东北军、17路军仍驻陕西问题，蒋介石以维护“中央”统一为由予以回绝。保持“三位一体”团结的问题，蒋介石直言不讳地说，不能容忍西北成为赤化的根据地。甚至还放出劫持统帅可以原谅、而西北的半独立状态不能原谅的重话。
20日下午，李志刚等带着蒋介石的致杨虎城信回到西安。杨虎城立即召集两军军政人员开会，会上宣布了蒋介石给杨虎城的长信，李志刚报告了见蒋介石的情况。面对张学良不能回、陕甘不能留驻、“三位一体”将被拆散的局面，参加会议的众将领都是义愤填膺。东北军方面的人纷纷斥责蒋介石背信弃义、分化东北军与17路军的企图，表示决不能上当。孙蔚如亦表示，绝不能就任陕西省主席职。杜斌丞也说：“张先生不能回来，我们大家要坚决同蒋介石拼命。”会场上情绪激昂，约定第二天再作商量。
散会以后，李志刚留下继续与杨虎城讨论南京的势态及其蒋介石的真实意图。
蒋介石对西北善后态度早已明确，杨为何还在这个问题上徘徊？事后人们才知晓，杨虎城在1月17日收到严庄的一封密电，透露出南京的新动态。密电说：
党方与言论束缚可稍去，但有限度。国民大会事当有决定。望对国策有表决，恐非时机。孔（所）制严密“中央”机构，以收行政效能，俾成国难政府，禁绝军人干政与安定地方，发达产业，藉作安内之基础三案，未必能提出。孔长行政院，尚未大定。宋不得长财，则人言凿凿。
西山（派）、政学（系）与汪（精卫）结合日深，非国家之福。蒋为所包围，旋转实费大力。（12）严的这封电报，不仅说明改组政府、开放言论困难重重，而且指出了蒋介石仍受亲日派包围，南京的政治空气依然十分凝重。这增加了杨对蒋介石反悔承诺的疑虑。杨虎城判断，蒋介石扣押张学良是推翻其在西安承诺的开始。
21日上午，杨虎城召集三方面负责人开会，继续讨论解决陕甘善后问题。杨首先介绍了西安代表见蒋的详情和他对此行的看法，然后围绕应蒋邀请再派李志刚去奉化与蒋交涉之问题展开讨论，最后以杨虎城的提议为基础形成了三点意见：一、要求张学良回陕；二、质问“中央军”为什么大举西进？三、看蒋介石有无转变国策的准备。
鉴于前两个问题，在第一次奉化之行中以及蒋致杨虎城的信中都已谈及，李志刚第二次奉化之行重点是了解蒋介石有无抗日的决心，而不再要求蒋介石撤兵释张了。这对西安来说，已经是又一次让步。
李志刚到达南京后，先后拜访了于右任、陈立夫、冯玉祥、何应钦等人。何应钦一贯亲日反共，在西安事变时又任讨逆军总司令，蒋介石回京后他为了表示效忠以谋自保，在宴请李志刚时，攻击张、杨发动西安事变是存心割据，而对今后政策闭口不言。陈立夫在西安事变中主和是为了保蒋，蒋介石回京后他继续反共，他见李志刚后，只问西安的情况，不谈国家前途。于右任虽宴请了李志刚，但他对潼关吃杨虎城闭门羹仍耿耿于怀，也不谈实质性问题。只有冯玉祥对时局作出了自己的正确估计，他说：“蒋介石今后还要打内战吗？我看他再也打不下去了。”
23日，李志刚在戴笠陪同下乘汽车由南京去奉化，面见蒋介石。蒋问：“西安方面的意见怎样？”李志刚把杨虎城给蒋的信递送上去，而后说道：虎城和东北军、17路军负责人开了两次会，他们一致要求让张先生先回去。蒋介石摇头说：“我在西安上飞机时，张汉卿要送我回南京，我劝他不要来，他一定要来，我只好听他来，那时由他也由我。他到南京后要想回去，就不能由他，也不能由我。他住在这里，你可以去看他，问他是不是那样？”
蒋介石这次还真的让李志刚去看望了张学良。张告诉李志刚：“蒋先生是不会让我回去的，回去会增加他不喜欢的力量。请告诉虎城，多容忍。要团结。我估计除非全国抗日，东北军还存在，可以利用我在东北军中发挥作用时，我才有可能出去，否则是不能出去的。”（13）到这时，张学良终于明白，扣留他不放的不是别人而正是出于蒋之本意。
李志刚在这次与蒋介石见面中，直言不讳地追问了蒋对抗日的态度。李说：“他们极关心委员长对抗日的政策问题。”蒋介石一听就来了气，几乎是狂吼着说：“杨虎城不学无术，不看我的《庐山军训演讲集》，不了解军训的精神，不懂得我的意向，怎么你们也不帮助他看呢？你们也不懂得吗？”随后又转换语调对李志刚说：“你切实告诉虎城，只要他听我的命令，我就一定对得起他们。”蒋介石还再三嘱咐李志刚，把他的话立即电告杨虎城。
杨虎城在收到李志刚来电的同时，亦收到张学良19日的来信。张在信中表示，断不可以他个人的出处作为解决当前问题的焦点。指出：“目下最要者，能本上次瑞峰带去之甲项办法立即实行，以免夜长梦多，或者违反我等救国不祸国之初衷。”他盼杨“以大仁大勇之精神，躬为倡导，毅然实行”。（14）于是，三方面商定，按照张学良意见，接受甲案。杨虎城于24日致电蒋介石作出了同意甲案的表示，但此时蒋介石已将陕事交顾祝同全权处理。
22日至24日，蒋介石两次打电报给顾祝同和刘峙，交待谈判条件。这些条件，综合起来有七项：
一、“中央军”本月28日以前暂驻原防地。
二、东北军、17路军须于本月28日前撤至泾阳、成阳、雩县以西地区；徐海东、陈先瑞在陕南各部应同时撤至陕北。2月5日以前，“中央军”进至成阳至宝鸡一线，接防完毕。
三、“中央军”本月29日进驻西安与成阳之线。
四、东北军可酌留1师约3团至4团兵力暂驻西兰公路成阳至邪州一段。
五、17路军可酌留1团至2团兵力驻西安附近，但其驻地由行营指定，并于“中央军”到达西安时，17路军驻西安部队暂时集结于王曲与新城二地，以免误会。
六、张副司令之出处与名义，须待西北问题完全解决时另定之。
