2.保险公司经营森林保险业务成本高。森林保险的标的多分布在边远乡村，需要与千家万户签订保险合同，需要到千家万户收缴保险费用，更需要到偏远山区进行查勘定损和理赔等工作，这使得一方面，保险公司受自身规模和人员的限制，往往需要支付代理手续费才能开展业务；另一方面，在这种经营方式下，保险公司掌控风险的能力被大大削弱，从而加大了保险公司的经营成本和亏损风险。林权制度改革后，林业生产经营越加分散，小规模林农拥有的森林资产规模有限，单独参保对保险公司来说既增加了工作量和承保成本，又增加了降低保险费率、改善承保条件的难度。此外森林保险的宣传、承保签约、收缴保费、定损理赔等工作强度大，手续繁杂，还需要保险人员纯熟专业的知识和长期的经验积累，在专业人才匮乏的情况下，这些加大了保险公司的人力成本，使得森林保险的营业费用和业务成本必然要高于其他险种。
3.森林保险缺乏有力的业务扩展模式。即使林农愿意投保，但面对居住分散、收入低、规模小，且缺乏统一组织的现状，森林保险必然存在保费的收取困难和收取时间不同步的问题。就是说，在没有有效统一组织的前提下，由于每个家庭的收入差异和对保费承受能力的不同，林农难以在同一时间把保费交到保险公司，而当森林灾害发生大面积的损失的时候，就会存在是否理赔、理赔的先后顺序等问题，同时收来的保费也难以偿付大面积灾害损失，森林保险将发挥不了最大限度的保障作用。此外，政府和林业基层部门对发展森林保险的认识和动力不足。森林保险面广量大，对林业技术依赖性强，承保、理赔、防灾等工作都离不开基层政府和林业部门的支持。但是，由于配套扶持政策少，工作职责不明确，缺乏工作经费，基层政府和林业部门推动森林保险发展的动力不足，畏难情绪大。
4.森林保险的经营缺乏专业人才。森林保险经营的复杂性、艰苦性和独特性，对森林保险从业人员的素质和结构提出了更高的要求。由于林权分散、单户保险交易规模小、次数频繁，要求保险服务简便、灵活、及时。而目前森林保险的专业技术人才匮乏，复合型人才不足，特别是懂得且能够胜任森林保险的人员严重短缺，这也在很大程度上抑制了森林保险的发展。
（五）政府对森林保险发展的扶持力度不够
政府的财政资助和补贴力度对森林保险的市场供给和需求都有显着的影响。由于森林保险的损失率和赔付率较高，经营成本大，相应的费率也比较高。高费率与低收入水平的森林保险的需求相矛盾。对供给方来说，费率越高，供给数量越大；反之则越低。但对需求方来说，则恰恰相反。解决这对矛盾的途径就是政府对森林保险的费率和经营费用进行资助和补贴。回顾我国森林保险的发展历程，可以看出，政府对森林保险发展的支持力度很小，这也是森林保险发展陷入困境的重要原因。
首先，国家在政策上缺乏对森林保险应有的扶持。虽然最近几年的中央一号文件中多次提出了要加快政策性森林保险的发展，并从2008年开始了中央财政补贴的试点，但截至2010年这种试点也仅仅局限在6省的范围之内，至今也没有制定出一套完整的鼓励森林保险发展的政策方案，各地在政策性森林保险试点过程中采取的措施不尽相同，没有统一的支撑体系，政策难以持续。其次，财政补贴力度不足，补贴方式不合理。财政补贴的目的是为了帮助林农解决保费支出的困难，提高参保率，扩大森林保险市场的需求。但是财政补贴能否起到大幅度提高森林保险覆盖率的目的，不仅取决于财政补贴在保费中所占的比例，而且取决于林农的实际收入水平。对于尚处于解决温饱阶段的经营公益林的林农来说，即使只承担小部分的保费，也可能成为其沉重的经济负担。森林经营周期长、见效慢，创造的生态效益、经济效益、社会效益十分显着，中央的财政补贴理应高于其他产品。在现有较少政府补贴下，林业生产经营者缺乏投保积极性。再者，政府对森林保险宣传力度不够。由于森林保险一直由商业保险公司经营，政府参与较少，宣传不够，造成林农保险意识差，对森林保险的必要性、迫切性认识不足，甚至认为保险是摊派费用，加重了经济负担，增加了经营成本，并最终影响了森林保险的需求。
（六）森林保险缺乏有效的立法保障和法律约束
从性质上来看，森林保险作为一种民事法律关系，其各种利益关系需要专门的法律规范来调整；森林保险同时还是一种带有公益性的经济活动，其经营目标、性质、基本原则，经营组织形式、国家对森林保险的扶持方式、监督管理、对风险基金的管理等都需要专门的法律法规予以规范。加强森林保险立法可为各种保险活动开展提供法律依据，使之有法可依，有章可循，提高保险效率，防止不必要的纠纷。世界上森林保险开展较早的国家如瑞典、芬兰等，都针对森林保险的地位、性质、具体的开展运营及操作规程以专门的立法形式做出了特别规定。而有关森林保险的制度供给在我国目前几乎是空白，森林保险缺乏应有的法律规范。比如对森林保险的性质没有做出明确的规定，以致森林保险都按照商业保险的规范来实施，忽视了森林保险的特殊性，造成了森林保险的经营运作困难。此外，具体到森林保险的经营范围、险种开办、费率厘定、业务开展、赔付标准、损失认定、基金管理及风险分散等经营层面的许多问题，既缺乏法律规范，又缺乏操作依据，实践中往往表现出适用的随意性和盲目性，最终造成森林保险在我国的经营举步维艰。
三、森林保险的有效需求与有效供给
（一）森林保险的外部经济性
外部性是指某人或某单位的经济活动对其他人或单位所产生的非市场性的有利或有害的影响，前者称为外部经济，后者称为外部不经济。假定在没有森林保险的情况下，林产品的供给曲线是曲线S0，需求曲线是D，此时消费者剩余是P1AP0，生产者剩余是P0AO。投保森林保险后，森林保险的保障作用使得林产品供给增加及其价格下降，供给曲线必然向右下方移动至S1，均衡价格由P0降到P2。此时，消费者剩余增加P0ABP2，生产者剩余由原来的P0AO变为P2BO。对整个社会来说，社会福利的增量（即DABO的面积）总是正值。这说明，引入森林保险后提高了整个社会的福利，而社会福利增量取决于供给曲线S0向S1方向移动的程度，即森林保险的参与程度及其需求弹性大小。当参与率提高，林产品供给弹性就会增大，社会福利的增量也会增加。但生产者剩余逐渐减少，并向消费者移动，以至于生产者获得的最终利益比引入森林保险前减少，从而导致林业生产经营的平均利润下降。森林保险的开展，保险人并不得益，被保险林农在一定阶段可从中获得收益，但最大和最终的获利者是全社会。由此可见森林保险具有明显的外部经济性。
（二）森林保险“消费”的正外部性与有效需求不足
森林保险所具有的这种外部经济性，使得社会其他成员未支付任何费用，却享受着林业稳定、林产品价格低廉和良好生态环境的好处。导致森林保险的私人收益小于其社会收益，私人成本大于其社会成本，产品的资源配置不能满足帕累托最优条件。
林农购买保险进行消费的边际私人收益为MPR，整个社会从中所得到的边际社会收益为MSR，边际社会收益大于边际私人收益，即MPR从当前我国的实际情况来看，林业生产经营者的收益相当低。以江西省为例，2008年江西省农村居民家庭人均纯收入为5075元，来自于农业的收入为1762元，来自于林业的收入为106元，林业收入仅占农村居民家庭人均纯收入的2%，农业收入的6%。林农来自于林业的收入越低，可支配的收入越少，支付欲望越弱，森林保险的需求不足会更加明显。随着林权制度改革的进一步推进，分权到户后，林地经营规模变小。林农出于自给性需要，会增加所种植林木的类型，采取多样化的种植手段。加上林地空间布局的分散化、小型化，客观上产生了一种内在的风险调节和分担机制，这在一定程度上也降低了森林灾害的发生概率和灾损影响，也必然会降低森林保险的需求。再者，林农会对森林保险的参保成本及预期收益进行比较。近年来，随着农村劳务的输出及外出务工收入的增加，来自于林业的收益在农民收入中所占比例不断下降，即使遭受森林灾害损失，也不会对林农的林业生产经营和家庭生活造成严重影响。因此，有些地区的林农尽管支付能力比较强，但对来自于林业的预期收益并不高。所以在自愿投保又无政府补贴的情况下，林农也不愿选择投保。
（三）森林保险“生产”的正外部性与有效供给不足
当不考虑外部性时，保险公司按照MSC=MPR所决定的均衡数量Q1提供森林保险。但事实上，由于森林保险的正外部性，保险公司所获得的边际私人收益小于边际社会收益，MPR上升至MSR，社会总的产出水平应为Q2，其中MER为边际外部收益。对于保险公司来说，从利润最大化的角度考虑，提供Q1的产量是相对合理的，如果价格维持P1，而提供社会所期望的产量Q2，必然导致保险公司的经营亏损。
森林保险承保的风险发生概率较高，损失集中，覆盖面大，赔付率远高于一般财产保险；另外，森林保险展业、承保、定损、理赔的难度、强度大，道德风险和逆向选择的问题较突出，经营成本和监督管理成本都较高，高赔付率和高成本最终导致森林保险经营亏损严重。
因此，如果政府不对商业保险公司经营森林保险提供经营费用补贴、资金支持以及税收优惠等政策性扶持，森林保险的正外部性就会产生这样的结果：保险公司的最佳供给量小于社会期望的最佳供给量。在这种情况下，必然导致森林保险供给不足，造成市场失灵。
（四）森林保险补贴的社会福利最大化
森林保险是一种准公共物品，具有极强的正外部性，因此政府的直接经营或提供补贴是森林保险发展的必要条件。
没有森林保险的商品市场中林产品的供给曲线用S0表示，现假设引进森林保险制度，林农支付全部的保险费用，保险会减少林农的生产损失。供给曲线由原先的S0下移至S1。当需求缺乏弹性时，林产品价格由原先的P0降到P1，消费者获得的消费者剩余为P0ADP1。林农原来生产Q0产量的成本可以减少AC，净节省费用OAC。这种费用的节省会使林农没有补贴也购买森林保险。对整个社会来说，净福利大小是～OAD的面积。其大小取决于供给曲线由S0到S1的移动程度。因为所支付的保险费已经包含在S1里，因而DOAD的面积所显示的福利所得就可以衡量引进无补贴的森林保险的社会价值。当林农的参与程度提高，林产品供给弹性增大，社会福利的增量会增加。但生产者剩余逐渐减少并向消费者转移，以至生产者的最终利益比引入森林保险前减少，导致林业产业的平均利润下降。
因此政府应通过对森林保险进行补贴，把此部分超额剩余返还到林农手上。补贴会使供给曲线进一步下降到S2，产量由Q1增加到Q2，而产品价格也进一步下降到P2。很显然，补贴后社会福利增加了DODG，小于补贴的成本P2P3FG。但这部分社会净损失已通过政府补贴的形式转移给保险公司。其本质只是政府对社会资源的合理再分配，这种合理分配的结果是使消费者获得更多消费者剩余，林农由于投保获得较高的风险保障，保险公司获得了政府补贴并进一步增加森林保险的供给，最终实现了社会福利的最大化。
四、森林保险的逆向选择与道德风险
近年来，随着政策性森林保险在各地的试点开展，及中央财政保费补贴政策的出台和省级财政补贴比例的提高，我国政策性森林保险迎来了难得的发展机遇。但由于信息不对称所造成的道德风险和逆向选择可能会导致政府所提供补贴的政策性森林保险增加额外的成本。为保障森林保险在我国的顺利进行，有必要对这些负面影响的重要性及防范措施进行系统研究。
