2.论建立健全我国的农业保险制度-国外农业保险模式的借鉴
农业是国民经济的基础，同时又是个充满风险的弱质产业。
我国农业生产一直承受着自然与市场的“双风险”，而农业保险发展滞后，严重制约了我国农业生产的发展。要真正巩固农业的基础地位，保证国民经济健康稳定的发展，必须加强对农业保险的研究，采取各种切实可行的保障措施，建立较为完善的农业保险制度，根据目前的形势对我国的农业保险重新进行认识。世界上各个国家都十分重视农业保险。各国政府把农业保险视为农村救济、农业贷款、农产品价格保护、农民福利等政策的一部分，来稳定农业生产，增加农民收入。党中央、国务院曾多次表达了对农业保险的关注，党的十六届三中全会在《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中指出，要依法保障农民对土地承包经营的各项权利，农户在承包期内可依法、自愿、有偿流转土地承包经营权，逐步发展适度规模经营。这一决定无疑对发展农业保险有深远的意义。中国保监会有关负责人也曾多次表示了应积极发展农业保险。2004年3月1日，中国保监会正式批准上海安信农业保险股份有限公司筹建。2004年7月13日，由吉林通化钢铁集团等5家省内企业共同发起设立，总部设在长春的吉林安华农业保险股份有限公司宣告成立。显然，中国已经从各个层面加大了建立与健全农业保险制度的步伐。以此为契机，本文尝试总结了目前世界各国农业保险制度模式共有的基本特征。我国今后应多多借鉴世界各国农业保险有益经验，立足我国国情，建立和健全我国农业保险，更好地为“三农”服务做好准备。
一、世界各国发展农业保险的制度模式
世界上约有四十多个国家推行农业保险。由于农业风险的相对集中性、风险损失的相对严重性、风险承担者的分散性、风险的明显区域性等特点，以及农业保险的“准公共物品”的特性，许多国家采用了政府与市场相结合的方法，即国家通过设计合理的运行机制、提供必要的政策扶持（主要是经济、法律上的支持），使国家（各级政府）、企业（保险公司）和农民个人三者之间的利益在开展农业保险的过程中相互协调：国家通过支持保险公司开办农业保险，来实现发展农业以稳定和促进国民经济发展的社会目标；保险公司通过开办农业保险，实现获得经济效益的企业目标；投保农民个人则是农业保险的直接受益者，以少量的保险支出获得比较稳定的生产收入，把农业风险转嫁出去。
根据世界各国发展农业保险的历史、特点、操作方式、地域特征、法律制度、社会、经济、大众意识、传统观念以及受灾特点，形成了以美国、加拿大、前苏联、日本、法国、德国、斯里兰卡、菲律宾等国农险制度为典型代表的制度模式。一般地，从保险体制和组织机构来看，农业发展保险模式主要可以归纳为以下几种。
（一）以政府为主导的政策性
农业保险模式该模式的主要特点是以国家专门保险机构主导和经营政策性农业保险为主，主要以美国、加拿大为代表，也可以称为美国、加拿大模式（简称美加模式）。至于美国，有时也可称为国家和私营、政府和民间相互联系的双轨制农业保险保障体系模式。在该模式下，政府采取认捐方式出资组建官方的农作物保险公司，免除一切税赋并对经营管理费用提供一定的补助。农作物保险公司直接经营政策性农业保险，原则上农民投保自愿，但也有促使农民投保的强制条件。在这种模式下，由中央政府统一组建政策性的全国农业再保险公司（在中国，可以由目前的中国再保险公司兼营这部分业务），其职能主要有两个：一是通过再保险机制，使农业风险在全国的范围内得以最大限度的分散，维持国家农业生产稳定；二是补贴各省、市、区农业保险的亏损，这种补贴不同于一般的民政救济，它是一种差额补贴，专业性的农业保险公司、一般的保险互助合作社或愿意经营农业保险的其他商业性保险机构，可以按低于农业风险的实际费率来承保，当赔付率超过一般赔付率时，由国家再保险公司来补足，所以这是一种差额杠杆撬动机制，既可以保证农民以可以接受的费率参加保险，又可以撬动一般的保险机构以不少于社会市场利润率的水平来承保农业风险。由于它发生作用的范围是参加了保险的人，因而也就调动了被保险人、保险人双方的积极性。在这里，国家是通过差额调节来保证农业保险发展。农业保险是美国实施农业保护的一种非常重要的手段和方式。
（二）以政府为主导的社会保障型模式
这种模式以前苏联为代表。政府设立专门经营农业保险的机构，并提供部分基金及大量的管理费用，也可称为政府垄断模式。其主要特点有：保险组织形式主要是由国有保险公司经办，以集中统一的国家农业保险机构（在前苏联是国家保险局）对全国农业保险实行垄断性经营；保险实施方式主要是实行强制保险与自愿保险相结合的方式，但以强制保险为主；农业保险发展的起伏很大。尽管这种政府垄断模式在前苏联解体之后几近消失，但讨论该模式并非没有现实意义。前苏联自1922年就开始发展农作物一切险，在近六十年的实践中，创造出一种比较独特的农业保险制度模式。对无论国有、集体农业企业、个体农民的主要财产——农作物、饲养动物、建筑物、设备机械、运输工具、产品以及原料等，统统实施强制保险。但也开办自愿保险项目，以弥补强制保险承保范围和保额的不足。采用这种模式的国家除前苏联外还有一些东欧国家，如罗马尼亚、波兰、东德等，但在发生前苏联解体和东欧剧变之后，已渐近消失。
（三）西欧的政策优惠模式
这种模式由相互竞争的互助保险社和商业性保险公司承办农业保险，政府不直接参与农业保险的经营，但对农业保险给予税收等政策优惠，有时也称为民办公助模式。一些欧盟国家，如德国、法国、西班牙、荷兰等，主要采用这种模式，大洋洲的澳大利亚也采用这种模式。其特点是由私营公司、部分相互保险公司经营农业保险，但一般只经营雹灾、火灾和其他小的灾害保险。欧洲农业互助合作保险组织依附的基础是各种农业生产者合作组织，其中以德法农业互助保险的做法比较典型。但由于这种模式存在很大的弊端，目前欧盟许多国家正在考虑改变这种制度模式，建立类似美加模式的农业保险制度。
（四）日本的民间非盈利团体经营、政府补贴和再保险扶持模式
这种模式采用在政府支持下的相互会社进行投保、理赔，因此，也可称为政府支持下的相互会社模式。根据《农业灾害补偿法》，日本的农业保险组织形式采用“三级”制村民共济制度，即市、町、村直接承办各种农业保险业务的农业共济组合、承担农业共济组合分险业务的都道府县共济联合会、承担各共济联合会再保险的全国农业保险协会，三重风险保障机制，将农业风险在全国范围内分散。1952年，日本还建立了以各府农业相互救济协会联合会为成员的“农业相互救济基金会”，以通过联合会筹集资金，在一个较长时期内保持各种农业保险业务收入和支出的平衡。主要有以下几个特征：是由民间的保险相互会社——市、镇、村农业共济组合和都、道、府、县农业共济组合联合会经营农业保险业务，中央政府通过农业再保险特别会计账户和国家保险协会等渠道为其提供再保险；实行法定保险和自愿保险相结合；农业保险的利益从长远来讲是外在的。
（五）国家重点选择性扶持模式
该模式主要以亚洲一些发展中国家为代表，如斯里兰卡、菲律宾、泰国、印度、巴基斯坦、孟加拉国等，也包括中南美洲一些发展中国家，如巴拿马、巴西等。这种国家重点选择性扶持模式主要以亚洲发展中国家为代表，所以又可以称为亚洲发展中国家模式。其特点主要有：大多数国家的农业保险主要由政府专门农业保险机构或国家保险公司提供，组织形式主要是联合共保或政府参与；保险险种少，涉及范围小，且保险责任范围较为狭窄。由于多是试验，主要承保农作物而很少承保畜禽等饲养动物，而且农作物也只是选择本国的主要粮食作物，如水稻、小麦，泰国和印度等国还有棉花，其目的就是确保粮棉生产的持续、稳定；参加农业保险都是强制性的（孟加拉国除外），并且这种强制一般都与农业生产贷款相联系，只是建立这种联系的方式有区别。有的国家（如斯里兰卡）规定，凡种植被保险的粮食作物都要依法投保；有的国家（如泰国、菲律宾、印度）只对那些种植被保险农作物并且申请到这种农作物生产贷款的农户实行依法强制投保。
二、世界各国农业保险制度模式的基本特征
纵观以上各国农业保险的制度五种模式选择，各国政府都对经办农业保险给予了法律上的支持、经济上的优惠以及行政上的保护。就不同国家而言，它们开办农业保险又各具特色，但我们依然不难总结出世界农业保险模式的一些基本特征：
（一）国家重视，政府支持，地方配合
（1）具有强有力的立法保障。农业保险的发展是以法律法规的完善为基础的。农业保险作为一种农业发展和保护制度，它对相关法律的依赖程度是相当强的。从国外农业保险立法的背景和农业保险制度变迁乃至农业经济发展的历史视角考察，其立法的意义远超出一般的商业规范性法律制度。
（2）农业保险的发展具有一定程度的强制性，立法都相对健全。美国的农业保险原则上实行自愿保险，但由于1994年美国《农业保险修正案》明确规定，不参加政府农作物保险计划的农民不能得到政府其他福利计划，如农产品贷款计划、农产品价格补贴和保护计划等；必须购买巨灾保险，然后才能追加购买其他的保险。这就在一定程度上造成了事实上的强制保险。日本通过法律明确规定，对具有一定规模的农民实行强制保险；对达不到规模的农户，实行自愿保险。
（3）财政补贴，税收优惠政策，政府提供一定比例的保费补贴。美国保费补贴比例因险种不同而有所差异，2000年平均补贴额为纯保费的53％（保费补贴额平均每英亩为6.6美元）。其中巨灾保险补贴全部保费，多种风险农作物保险、收入保险等保费补贴率为40％。日本保费补贴比例依费率不同而高低有别，费率越高，补贴越高。水稻补贴70％（费率超过4％），早稻最高补贴80％（费率为15％以上），小麦最高补贴80％。政府对农业保险的经营者提供业务费用补贴。美国政府承担联邦农作物保险公司的各项费用以及农作物保险推广和教育费用，向承办政府农作物保险的私营保险公司提供20％至25％的业务费用（包括定损费）补贴。日本政府承担共济组合联合会的全部费用和农业共济组合的部分费用。此外，开展农业保险应以地方政府为依托，充分发挥地方政府的积极性，形成中央、地方两级合力。
（4）基本上都有行政保护。农业是一个准公共部门，农业保险的发展具有极强的公共性和外部性，因此，建立对农业的支持保护体系需要探索建立政策性农业保险制度，并实施对农业保险的一定程度的行政保护。从世界范围看，建立有政府支持的政策性农业保险制度是农业保险发展的必要，但是并不意味着必须实行由政府直接经营和管理的模式。国家在法律上和党的文件中已经明确指出“要探索建立政策性农业保险制度”。当然，在发展农业保险的过程中，同样需要重视效率和效用，简单地强调行政保护只能挫伤其他相关部门的积极性，将从长期影响到农业保险的发展和完善，甚至还可能出现新的官僚主义和官商作风，导致效率低下，最终制约和阻碍农业保险功能的发挥。
（5）政府对农业保险提供再保险支持。农业保险的保险人，把千千万万家农户转嫁来的农业风险责任集合于一身，按照大数法则原理和保险经营规律，必须通过再保险方式，在更大范围内分散风险，分摊损失。在农业风险频繁发生的情况下，农业再保险显得更为重要。国外农业保险都以各种再保险组织进行分保。
美国通过联邦农作物保险公司对参与农业保险的各种私营保险公司、联营保险公司和再保险公司提供再保险支持。日本则由都、道、府、县的共济组合联合会和中央政府为市、町、村的农业共济组合提供两级再保险。我国应积极借鉴有关国家的先进技术和经验，构建我国农业保险再保险框架，健全我国农业保险制度。
（二）各国农业保险主要以收支平衡为主要经营目标
世界各国发展农业保险的主要目的都是为了保护弱势群体——农户的合法权益，在农户收入具有一定局限性的情形下不可能以盈利为主要目的，而是从社会效益的角度来考虑，维护社会的稳定，经济效益退居次要地位。当然，不能仅仅考虑社会效益而完全忽略了经济效益，否则，农业保险将会承担更大更多的社会责任，背负更多的包袱，从而不堪重负，无以为继。所以，只能以平衡收支为主要经营目标，这样既保障了农户的合法权益，又使得农业保险得以健康持续地发展。
