一、制度存在的原因及制度变迁理论回顾
（一）制度存在的原因
经济学的一个基本假定是：人是理性的，个人以追求自己偏好的最大化为目标。在这样的假定下，制度被认为是解决人们利益冲突的有效手段，是个人在社会生活和经济生活中所应当遵循的习惯和行为规则。制度被用来约束人们的行为，规定个人在追求自身利益最大化时的活动边界，协调分工，规范竞争与合作的关系。按照新制度经济学的观点，交易费用是制度赖以存在的原因。现实生活中，交易费用无处不在，制度是必须的，同时，不同的制度选择意味着不同的资源配置效率，人们更愿意选择效率更高的制度而不是低的，从而推动制度的变迁。可以说，制度的存在和变迁都是人们为了提高经济效率和社会福利，进行理性选择的结果。
林毅夫（1989）认为，制度在社会经济生活中的作用通过其功能的发挥来实现，制度的功能主要体现在两个方面：一方面是制度的安全功能，另一方面是制度的经济功能。制度的安全功能，能够起到保护作用，消除不确定性，有利于人们的经济决策，例如保险制度、司法制度等。制度的经济功能主要是方便人们交易，节约提供制度服务的费用，比如货币、意识形态、伦理、道德等。制度缺失的危害不言而喻，制度缺失势必鼓励人们不是去做增加社会财富生产性努力，而是激励他们去做“攫取”别人的财富的分配性努力，社会将陷入一片混乱。
（二）制度变迁理论的文献
综述制度可以是指制度安排，也可以指制度结构。任何一个特定制度安排都处于制度结构的链条之中，某一制度安排的变革意味着整个制度体系的调整，而受到制度结构的制约。制度总是处于变迁之中，当出现制度不均衡时，人们会积极地进行制度变迁选择。
制度非均衡是制度变迁的前提条件，能否实现制度变迁取决于个人成本收益核算。运行和维护一个制度需要花费人力、物力和资源，改变一个制度也同样如此，如果新的制度能够带来整个社会的净收益，实现经济增长，做制度改变是符合效率的，但是社会的净收益有别于私人净收益，两者不一定相等。改变制度往往伴随着权力和财富的重新分配，有人受益，有人受损，只有当变革制度的私人净收益与社会净收益相等时，个人才会有动力去变革制度，相反就会阻碍制度的变革。是成为动力还是阻力要看制度的改变是否符合个人的利益，采取何种态度反映了个人的主观愿望，这跟有无能力改变制度是两码事。有的制度符合大多数人的利益却不被采用；当存在制度不均衡时也不能够被消除，低效率的现行制度却继续维持，原因在于制度变迁的最终决定力量是对制度变迁持不同态度、在社会结构中处于不同地位的利益集团所形成的合力，制度变迁的方向是人们相互作用的结果，是利益集团相互谈判、相互妥协的结果。
制度变迁有两种类型：一种是诱致性制度变迁，另一种是强制性制度变迁。在制度变迁的两种形式中，诱致性制度变迁是因为有一部分人为了获得制度变迁的收益，自发地、率先推动和采用现行制度之外的新的制度。诱致性制度变迁不会改变人们利益和权力的分配，这与强制性制度变迁不同，强制性制度变迁是国家依靠其权威、强制力而推行，只有在国家统治者既有能力又有愿望推行制度变迁的条件下，才有强制性制度变迁的可能。
换句话说就是只有符合国家或政府的利益，才会有法律和政策的出台。强制性制度变迁和诱致性制度变迁交互作用，互为补充，可以弥补单一制度变迁的不足。
二、我国农业保险制度变迁及特点
（一）我国农业保险制度变迁的历史沿革
从新中国成立至今，我国的农业保险制度经历了多个发展阶段，1950—1958年的八年间，人保在政府支持下对发展我国农业保险进行了初步的探索，1956年的农业合作化运动使国家成为惟一的土地所有者和农业风险承担者，农业保险制度丧失了存在的制度基础，1958—1981年，包括农业保险在内，我国的保险业停办，农业保险制度随之消失。1980年，保险业恢复后，农业保险制度变迁重新启动，1982年国务院在批转中国人民银行《关于国内保险业务的情况和今后发展意见的通知》时指出：“逐步试办农村财产保险、牲畜保险等业务。”对恢复中断了24年的农业保险业务具有重大的指导意义。1987年，民政部把保险机制引入救灾救济工作，初衷是用农业保险解决灾害救济的问题，各级民政部门作为政府机构开展“农村救灾合作保险”的试点，以农业保险替代灾害救济。1993年，《中华人民共和国农业法》（以下简称《农业法》）第31条规定：“国家鼓励和扶持对农业的保险事业的发展。农业保险实行自愿原则。任何组织和个人不得强制农业劳动者和农业生产经营组织参加农业保险。”2002年修订后的《中华人民共和国保险法》（以下简称《保险法》）第155条规定：“国家支持发展为农业生产服务的保险事业，农业保险由法律、行政法规另行规定。”2002年《农业法》进行了修订，其中第46条规定：“国家建立和完善农业保险制度。国家逐步建立和完善政策性农业保险制度。鼓励和扶持农民和农业生产经营组织建立为农业生产经营服务的互助合作保险组织，鼓励商业性保险公司开展农业保险业务。农业保险实行自愿原则。任何组织和个人不得强制农民和农业生产经营组织参加农业保险。”从1982年至今二十多年的农业保险制度变迁过程中，国家对农业保险的政策属性渐渐明确，对发展农业保险的支持在法律上得到体现。
（二）我国农业保险制度变迁的特点
时间短、不连续。虽然1950—1958年人保在少数地区经营农业保险业务，但当时没有认识到农业保险的特殊性，也没有真正意义上的农业保险制度。1980年后进行了农业保险的试验，人们对农业保险认识逐渐提高，开始重视农业保险制度，进行了一些农业保险的试验。在制度试验上，一直围绕着农业保险的组织制度以及发展模式。因为只是在少数地区试点，比较多的一种模式是地方政府与商业保险公司的合作。由于地方政府的不同态度，不同的扶植力度，在一些地方成功的做法也不可能在全国推广，这些制度只是试验性的，不仅时间上断断续续，而且在地域分布上也不连续，全国还没有统一的总体性农业保险制度框架。
制度供给严重不足，政府参与度过低。在我国的农业保险制度变迁过程中，国家未能发挥制度供给的主体作用，进行农业保险试验的区域在没有法律保障情况下，地方政府的政策有很大的随意性和不稳定性。农业保险依赖政府支持和财政补贴，各级、各地政府对农业保险的态度各异，只有在少数重视农业保险的地区，政府与商业保险公司合作，并提供政策优惠，补贴保费和管理费，减免营业税。农业保险在这些地方取得了初步的成功，但总的来讲，国家、地方政府的参与程度还是较低的。
（三）我国农业保险制度的非均衡
我国作为一个农业大国以及自然灾害频发、灾害损失严重的国家，把农业保险制度作为农村产业的基础性制度用于分散农业生产风险具有重要的战略意义，然而农业保险有外部性的特征，会导致市场失灵，农业保险必须有其适宜发挥功能的制度环境，国家应该作为制度供给的主体发挥其应有的作用和功能。早在二十多年前，我国对建立完善的农业保险制度就有迫切的需求，但一直以来由于制度供给主体的缺位导致农业保险制度供给不足，我国的农业保险制度长期以来处于非均衡状态。
1.我国农业保险制度的需求
制度的两个基本功能是制度的激励和约束功能，人们需要制度是因为制度能够给我们带来好处，也需要制度来防止正当的利益受到侵害。更深层次来讲，制度能够使外部效应内部化，好的制度可以合理界定人们的利益，但是因为人的有限理性，社会知识的不足，以及外部性利益难以计量，导致制度创新不足，制度创新成本过高，进而导致制度供给不足，制度不均衡。农业保险的好处不仅为农民享有，也为全体社会成员所享有，具有外部性特征。国家提供农业保险制度是为了合理界定农民、其他社会成员以及农业保险的供给主体的利益，只有合理地界定各方利益才能够调动他们的积极性，实现农业资源的有效配置。资源配置的低效率往往是因为权利界定不清晰，在利益不能清晰分割的情况下，外部性导致效率的损失，人们有搭便车的积极性，却没有生产和创造财富的积极性。农业保险正是存在这样的情况，需要政府提供制度消除外部性危害。政府对农业保险进行财政补贴绝不是让其他社会成员来支援农民，而是通过这种方式合理地界定权利，解决农民生产的“激励”问题。
制度只能借鉴，不能移植，提供完善的农业保险制度体系，解决外部性的问题可能在技术上来讲极为复杂，需要长期性的试验、不断探索，在试验过程中逐步完善农业保险制度，制度完善过程应该是以提高农民的参保率和投保面积为目标，以此广泛分散风险，发挥农业保险的作用。并考虑到公平性，动员其他相关领域的资源投入到农业保险领域，使农业保险领域与其他领域的资源得以合理配置。目前来看，我们迫切需要的是一个全国统一的农业保险制度框架，至少应该有一个专门规制农业保险的法律，为农业保险立法。构建一个全国性的农业保险的机构，规定各级政府的参与程度、参与方式、明确的权力和责任，规定巨灾救援计划、区域性风险的解决办法、基金的建立和管理等。
2.我国农业保险制度的供给
国家对农业保险的法律制度供给决定了农业保险制度的变迁以及体系，农业保险法律制度的供给主体应该是国家的权力机构而不是各级政府，它的职责是规划我国农业保险的发展蓝图，设计并依靠国家强制力组织实施农业保险法，各级政府和农业保险的管理机构负责农业保险法的执行。纵观我国的农业保险制度变迁，在制度供给上，主体缺位，国家权力机构没有对农业保险立法，导致农业保险法律空白。除了《农业法》对农业保险略有涉及，几乎没有农业保险的相关法律。在农业保险的组织制度上，各级民政部门一直把农业保险作为救灾救济的一种补充手段，农业保险居于从属地位，地方政府出于不同的动机与商业保险公司合作，组织方式上长期具有不确定性。
三、构建农业保险发展制度环境的思路
构建我国农业保险发展制度环境，必须立足我国国情，充分发挥其对于农村经济、社会生活的风险保障和社会管理职能，使得农业保险成为我国解决“三农”问题的利器，推动我国国民经济的可持续发展。
（1）逐步完善我国农业保险相关法律法规，构建政府诱导型农业保险制度；
（2）在政府政策扶持下，探索建立农业保险政策性业务、商业化运行的组织形式；
（3）借鉴国外先进经验，探索建立农业巨灾专项风险基金；
（4）农业保险经营主体应实行多元化的组织形式；
（5）多方协作，构建农业再保险体系。
结束语：农业保险理论研究的未来方向我国农业保险的发展首先应该受其制度性的约束，当然有时应该是宏观经济环境导致的多方面的因素，这也是世界各国农业保险发展困境的共性。结合我们的前期研究，我们可以给出研究农业保险的具体思路：我们可以新制度经济学理论为依托，从对农业保险制度变迁的分析论证入手，进一步系统研究中国农业保险发展的机制建设，结合中国农业保险发展现实状况以及农业保险发展的特点，并以保费收入比较、渗透度、减灾救灾度等层面的实证分析为基础，对中国农业保险的发展进行绩效评价。以此为基础，探求中国农业保险发展滞后的深层根源，以一般原因（自身）、特殊原因作为分析框架，对中国农业保险发展的市场运行机制进行系统分析：农业保险的供求机制、价格机制、竞争机制等方面，对我国农业保险的制度变迁进行更为系统的研究，不断探索适合我国农业保险发展的机制和模式。
4.农业风险多元化与我国农业保险制度
一个框架性设计农业保险是保护农业生产、保障农民利益、提高农产品市场竞争力的一种有效手段。它是一种预先安排好的、以经济合同方式确定的保险法律关系为基础、具有较高保证程度、制度性的经济补偿方式，是市场经济条件下的风险管理的主要财务手段。加快发展农业保险，对于稳定农村经济，增加农民收入是一条重要的保证措施。农业保险的受益者不仅仅是农民，还包括农产品的消费者、以农产品为工业原料的工业生产者、政府、乃至国民经济的各个部门。在现阶段，我国政策性农业保险的资金应该由全社会共同负担。
