中国历代王朝都曾提出过整顿吏治问题，却鲜有效，这与政治结构和社会结构的特点大有关联。中国传统社会是一个特权社会，一个人进入官僚系统，便获得一种社会身份，官僚集团成为高踞于普通百姓之上的特权阶层，对各级官员的考课监督，都是在官僚系统内部进行的，朝廷尽管不断表达官员们安民、惠民、爱民的愿望，却绝不会真正去倾听小民们对“父母官”的看法，这样，官僚集团便缺乏有效的外在约束。“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”。一部中国官僚政治史，为这种看法提供了充分证明。法国学者白乐曰（Etienne Balazs）在一本研究中国古代官僚制度的专著中指出，“由于对官员们的行动缺乏来自下面的任何监控，他们从社会上攫取国家没有提供的东西是不可避免的”。可以说，缺乏民众监督，是造成贪风蔓衍、出现“结构性腐败”的重要原因之一。
崛起于社会最下层的朱元璋，从自身的经历中，深刻认识到，仅仅依靠官僚系统的内部监控，是无法澄清吏治的，因而便想借助民众的力量，完善对地方官吏监督的机制。在《御制大诰》中，有一条“民陈有司贤否”，规定：“自布政司至于府、州、县官吏，如果不是遵奉朝廷号令，私自巧立名目，害民取财，允许境内的耆宿老人以及各处乡村市井的士人君子等，连名赴京奏状，状中要详细写明有关官吏的过失恶行，事实明确，朝廷将据以定罪，更派贤良官吏以抚育百姓。如果所在布政司及府、州、县官吏，有清正廉洁、抚民有方、使百姓生活安定者，上述人等也可连名赴京奏状，使朕知道当地官吏的贤能。”
在《御制大诰·耆民奏有司善恶第四十五》中。朱元璋号召说：“今后所在布政司、府、州、县，若有廉能官吏，切切为民造福者，所在人民必深知其详。如果廉能官吏遭到不良官吏和同事们的诬陷排挤，一时不能明其公心，又因远在数千里外，实情不能上达，允许本地城市乡村的耆宿老人们赴京面奏，以使廉官吏得到保全。自今以后，若想根除民间祸患，最好的办法，就是乡间年高有德的人们，或百人，或五六十人，或三五百人，或千余人，年终时共同商议确定，本境祸害百姓的有几人，造福百姓的有几人，赴京师面奏，朕一定根据耆老们的奏状，褒奖好官，罢免坏官，情节严重者治罪。呜呼！所在城市乡村耆民智人等，能按照朕的话，切实举行此事，天下就会太平了。民间如果不主动揭露奸顽，表彰廉能，朕就不可能及时知道，所以嘱托民众帮助我做这件事。如果城市乡村中有包揽诉讼、把持官府，或挑拨煽动官吏害民者，允许四邻及当地人民赴京，据实面奏，朕将加以清除，安定百姓。呜呼！君子一定要把朕的话放在心上，千万不能坐视纵容奸恶官吏人等害民。特此嘱托。”
在中国漫长的王朝时代，尽管统治者们常把“民为国本”挂在嘴上，但从来只有以官治民，而没有以民制官。现在朱元璋竟别出心裁，让老百姓监察官吏，晶评官吏，并把老百姓的意见作为黜陟奖惩官吏的直接依据，在中国政治史上确定是一件破天荒的事，可以说是将中国传统的民本思想真正落实到了实处。
朱元璋当然希望官员们都能把各自部门中的吏管理好，因此他曾颁布法令，要求官员严格驭吏，规定“若吏卒之徒，背礼而违法者，治以死罪”。朱元璋还告诫官员，不要以为“吏卒小人，其于治乱何干”，吏卒奸贪害民，正是致乱之由。况且，从人数上说，吏要比官多出几倍，他们与百姓直接接触的机会也远比官多，如果管理不好，吏给百姓造成的危害自然会比官大得多。当时吏胥的状况，很令朱元璋不满。他认为，自己再三要求严厉治吏，而各处却依然存在吏胥害民的现象，是因为各级官员本身都是贪官，自己有把柄掌握在吏卒手里，自然对吏卒的不法行为不敢过问。
既然“人皆贪官”，以官治吏收效不大，朱元璋便想以民制吏。他在《大诰》中规定耆民百姓可以到京师面奏本处官员善恶，而对于吏，则不必经过这种程序，老百姓可以径直捉拿、绑缚害民吏胥，送到京师治罪。在《御制大诰·乡民除患第五十九》中，他规定：“今后布政司、府、州、县在职和赋闲的吏胥，以及城市乡村中老奸巨滑的顽民，有专门包揽词讼、教唆害人、通同官吏祸害百姓者，允许城市乡村中贤良正直、愿意为民除害的豪杰人士，共同商议，将害民者绑缚起来，送到京师，以安良民。敢有邀截阻挡者，一律枭令。途中经过关津渡口，把守人员不得阻挡。”所谓枭令，就是用铁钩钩住人的背，悬挂起来，属于法定刑罚之外的酷刑。
在《大诰三编》中，朱元璋又写上一条“民拿害民官吏”，进一步阐明了让百姓捉拿害民吏胥的意义，并加重了对邀截阻挡者的惩罚。诰文说：“以前任用的官员，都是不才无籍之徒，上任后，勾结吏员、皂隶、不才耆宿及一切顽恶泼皮，夤缘作弊，害我良民多矣。像这类无籍之徒，贪心无厌，作恶不止，若不加以禁止，民何以堪。此诰发布后，你们高年有德的耆民，以及青壮年豪杰，务必帮助朕，给良民创造一个安定环境。如果想依靠官员们替百姓辨别曲直，朕即位十九年来，还未见到一个这样的官员。今后各地官吏，若有在办理诉讼时以是为非、以非为是的，受冤枉的人可以邀集四邻，到衙门捉拿刑房的吏胥，送到京师来；若有采买物品不按价付钱的，就把礼房的吏胥捉拿来；若有赋役不均、差贫卖富的，把户房的吏胥捉拿来；若有借举保人才扰害百姓的，把吏房的吏胥捉拿来；若勾补逃军时有卖放正身、用同姓名者顶替的，邻里对证明白，就帮助被害人家将兵房的吏胥捉拿来；若有借工程科敛、卖放应役工匠的，把工房的吏胥捉拿来。如果百姓遵从朕的命令，切实举行，不出一年，贪官污吏就都变成贤人了。为什么这样讲？因为良民都能辨别是非，奸邪官吏难以横行，这样官吏们就会都被逼得变成好人了。各地官员人等，敢有阻挡百姓拿送害民吏胥的，一律诛灭他全家。”
在这道诰之中，可以看出，朱元璋认为发动百姓捉拿害民吏胥，是澄清吏治的最有效的方法。为了保证这项措施的顺利进行，他竟动用族诛酷刑，而按法律规定，这种刑罚只有在对付谋反、谋叛等罪大恶极的犯罪时才能使用。在朱元璋的号召下，从洪武十八年（1385年）开始，全国掀起了一个捉拿害民吏胥的高潮，大量吏胥被绑送到京师，除情节严重者处死之外，绝大多数被发配到边远地区充军。后来，朱元璋制定“合编充军”条例，专门列有“积年害民官吏”一款，为将捉拿的害民吏胥发配充军提供了明确的法律依据。在百姓的严密监督下，官吏们确实大为收敛，不敢像以前那样肆无忌惮了。
