第23章 青少年事务管理：理念、经验与展望(6)

第二，专业介入、预防为主的管理模式。浦东新区青少年社工队伍作为预防和减少青少年犯罪工作的新兴力量，依托社工站为社团主体运作，以社工点为工作抓手，通过运用专业工作方法有效开展预防和减少青少年犯罪工作收到了良好的效果。在具体做法上： 一是尝试“诉前考察”，耐心开导有过错乃至犯罪的青少年，有效地帮助了一时失足、认真悔过、改过自新的社区青少年重新回归社会。二是实施“缓处考察”，细心引导边缘青少年。社工联合社区民警通过个案跟踪服务，帮助“缓处”青少年重塑生活。三是“合适成年人介入”，全心保障未成年人。由检察院提出由合适条件的成年人参与到未成年人的案件提审过程中，监督办案人员，保障青少年权益。四是开展“深宵外展”，热心帮助彷徨青少年，通过劝说，及时劝阻青少年误入歧途。五是探索“历奇”工作法，通过参与历奇体验的实践活动，引导青少年获得个人成长体会和团队意识，更加积极、健康、协调发展。六是联合学校社工，关心在校“问题”学生的成长和发展。将社工专业的工作理念、工作方法融入学校的德育教育中，做好纠正行为偏差和濒临失学的学生的工作。七是建立“彩虹中心”，加强工作阵地的建设。通过丰富的课外活动和社区公益实践活动并融入了素质教育内容，培养和提高青少年的综合素质。八是开设服务热线，倾听青少年心声，提供针对性服务。上海浦东新区青少署在原有青少年维权热线的基础上开通了“58872613”青少年成长热线，并相应配套了心理健康咨询、生理健康辅导、法律维权服务、家庭教育指导等服务项目，鼓励社区青少年珍惜青春、关注健康、增强自我保护意识。九是建立专业化的服务队与专家平台，为青少年答疑解惑提供专业服务。包括： （1）专业青少年事务社工队伍，通过个案辅导、小组活动等方式方法，给予青少年耐心的专业指导和热情的帮助；（2）专业青少年服务志愿者队伍，人员包括医学、心理学、法律、家庭教育、计算机网络管理、社会科学等领域，向青少年提供分门别类的专业服务。通过整合心理健康专家资源、生理健康专家资源、青少年问题专家资源，为平台提供权威的专业理论支持。十是依托四种基本运作模式，有效地化解矛盾。如： 热线倾听并当场咨询解惑、预约并当面答疑、开展个案服务、经常性的健康活动引导，随时做好青少年理顺情绪的工作。此外，青少年维权工作的网络模式，已成为管理青少年事务的有效途径。国家级、市级和区级三级“优秀青少年维权岗”的创建活动不断深化。共青团陪审员制度和检察协理员制度、法制宣传教育讲师团、人民（共青团）陪审员、检察协理员的建设日臻完善，与之相联系的为各类青少年群体提供法律咨询、法律援助和法律辅导等法律服务、侵权保护、帮困助学、特困救助等服务体系初步形成，所有这些形式和内容，都在管理青少年事务上有着开创性的意义。（上海市浦东新区青少年事务署，1999）

青少年是我国社会发展中的一个庞大且十分重要的群体，是民族与国家未来发展的生力军，因而，也是一个十分特殊的群体。在我国经济迅速发展、社会结构转型过程中，青少年群体也发生了分化，青少年并不是全部都在学校里上课，由于种种原因，他们中有相当一部分已经进入社会职场中，到各个劳动生产系统中成为职工；也有相当一部分进入到社会流动大军的行业，成为不稳定的就业者；也有部分处于失学和失业状态，闲散在街角、社区、家庭中。针对不同特质的青少年群体，不能采用一刀切的工作方法，因为他们有不同的需求，需要具有各种不同功能的社会组织、社会团体为他们提供不同的服务。这就提示我们必须大力发展第三部门，应当充分发挥第三部门力量在青少年事务管理中的作用，采取形式多样的手段和方法，为各类青少年提供专业的服务。

另一方面，从理论上看，社会多方参与社区青少年事务，对于促进社区青少年事务工作的开展十分重要，也具有积极的意义。但问题在于，社会多方积极参与是以什么方式参与，如果参与各方各自为政，不能有效协调，那么，可能并不具有十分积极的作用，甚至还可能具有一些负面作用。因为如果缺乏政府部门的协调，换言之，在实际工作中缺乏有效的协调机制，社区青少年事务工作缺乏政府资源的获取，就可能存在各自为政，与其他政府部门的工作协作不够，导致工作重复，资源浪费的现象。而在民间组织提供服务方面，往往也是某个政府部门各自进行购买，没有很好的协调，没有统一的规划，这一方面可能形成政府资源的浪费，另一方面也使民间组织感到资源缺乏。这种现象导致的最严重的后果是，由于没有一个专职的政府主管部门统筹，在各个部门独立开展工作的情况下，缺乏统一规划，会使社会资源的动员能力、整合能力，以及可持续发展能力受到重大影响。

我国青少年事务一直以来主要由共青团组织、政府各相关职能部门以及各类青少年社会组织共同承担，但随着社会的进一步发展，社区青少年事务的内涵在扩展，参与其中的政府部门和社会组织在增加，如何在多种事务、多方管理的状况下形成合力，就成为面临的又一难题。随着政治体制改革的进一步深入，政党政治、政府事务和社会事务的不断明确，作为群众性团体的共青团组织，在其功能发挥方面必然会受到一定的制约，特别是在资源的组织协调方面，尽管共青团在获取政府资源的能力方面比其他社会团体要强，其他团体相比较政府组织而言，获取政府资源的能力又相对较弱，特别是越到基层，这种情况就越明显。这种现象体现在社区青少年事务工作上，对工作的开展产生了一些不利影响。

（五） 青少年社会管理面临的问题

目前，虽然政府机构和一些青少年的社会性组织为了确保青少年能顺利成长，而致力于推动青少年社会管理的良性发展，但是在此过程中却面临诸多不容忽视的困境。

第一，青少年事务管理具有浓厚的行政化色彩。虽然政府职能逐步从政治职能转向经济职能、文化职能和社会职能；从统治职能转向了管理职能，即其重心已从专政职能转向民主职能，管理手法也已从政治性、行政性、直接性开始转向经济性、结果性、间接性，并又进一步向服务、协调和平衡的方向发展。权力由中央政府转向地方政府已有苗头，但是在“全能政府”行政框架的影响下，政府对青少年的社会管理实际上是无时不在、无处不在的。虽然政府的行政行为在一定程度上使得青少年的社会管理更具规范性、可行性，但是不容忽视的是政府的过度干预使得青少年的社会管理被笼罩在政治的灯光下；自上而下的行政化管理模式，众多服务项目都要经过层层审核，使得一线管理机构自主运行空间狭小，工作效率低下，费时耗财并占用人力；由于层级之间等级的严格性，一线管理机构运行模式僵化，缺乏灵活度和创新因子；政府作为社会管理的责任主体，一线管理机构在各类资源上严重依赖于政府，长此循环，使得一线管理机构的责任主体越来越单一化，最终会陷入一个恶性循环的怪圈。

第二，青少年的社会管理体系缺乏系统性。从现有的组织结构来看，在青少年的社会管理体系中，民政部、司法部门、教育机构、共青团、社区及家庭之间的链接是一种断链或不连续状态，众多环节间的沟通与合作不足，往往存在职能与管理内容的重叠或缺位。在具体操作流程中，极易出现管理机构间责任的推诿，同时也给资源的整合带来了障碍。譬如，共青团作为非权力组织在协助政党、政府、社会管理青少年工作时，缺乏有效的社会支持运行机制，往往将共青团推至一种尴尬的境地。

第三，现有的法律法规不足以体现对青少年群体的保护。有一种观点认为，全国和地方都有了青少年法律，不需要再对青少年工作进行立法，这种观点是值得商榷的。从现有青少年保护的年龄范围来看，青少年在我国青少年保护法律中尚未占有一席之地，其特殊性及独立存在价值尚未在法律中得到体现。我国目前的《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》及《上海市未成年人保护条例》等法律法规所界定的年龄范围都是18岁以下的未成年人，而作为占青少年很大部分的18—25岁青少年不在其列。即使是对16—18周岁的未成年人，现有的青少年法律也不足以提供对他们的教育、保护。无论是全国的法律，还是上海市的地方法规，普遍存在条文笼统、抽象，原则性不强、操作性不足等问题。青少年工作组织机构、队伍、工作模式等基木问题均缺乏相应的法律规范，无法为青少年工作提供必要的法律保障。