5.2.1 上海市城乡一体化成效及进一步发展的基础
上海和北京都是特大城市，其城乡一体化起因、战略和政策措施在一定程度上与比较接近。上海市是长三角区域经济发展的龙头，是我国最具活力的经济区域之一。经过最近十多年的高速发展，上海已经具备了加速消除二元结构的物质条件和环境基础。2003年，上海市实现国内生产总值6250.81亿元，按可比价格计算，比2002年年增长11.8%。全年第一产业增加值92.98亿元，比上年增长2.3%；第二产业增加值3130.72亿元，增长16.1%；第三产业增速受非典的影响而有所减缓，全年实现增加值3027.11亿元，增长8%，增幅比上年下降2个百分点。第三产业增加值占全市国内生产总值的比重为48.4%，比上年下降2.6个百分点。三次产业的比重1.5/50.1/48.4，城镇居民可支配收入14867元，农民年人均纯收入6658元。全市财政收入2828.87亿元，比2002年增长28.5%，其中地方财政收入899.29亿元，比2002年增长32.5%，增速为改革开放以来的最高水平。
上海郊区作为特大型经济中心城市的郊区，与全国相比，具有独特的优势和鲜明的特征：上海地区的农业占全市GDP的比重只有2%左右，而全国有些省、市的农业占GDP的比重要达30%多。工海地区的城市化水平达47%，显著高于全国平均城市化水平。上海农民的实际收入中，非农收入要占到75%以上。上海240万农民劳动力大约有170万农民纯粹从事第二、第三产业，这在全国任何一个城市中都是无法比拟的。上海郊区的基础设施有重大进展，目前已形成了9000公里的公路网以及较完备的农用事业设施。更重要的是，上海郊区正在成为长江三角洲乃至更大区域范围内的制造业中心，“三资”企业总量达11000多家。随着经济高速增长，上海中心城市的人才流、物流、资金流、信息流、技术流也必然要大规模地向郊区辐射。
上海郊区的“三个集中”取得显著成效，农业农村现代化初露端倪。2003年，上海郊区积极推进工业向园区集中、人口向城镇集中、土地向规模经营集中工作，进一步促进农业结构的优化调整。全年完成农业总产值239.52亿元，比2002年增长2.3%。同时，上海农民农产品经营品牌意识增强，农业产业化发展加快。至2003年末，全市注册品牌的农产品118个，有55家企业的107个农产品通过市安全卫生优质农产品认证。建成739家食用农产品流通安全示范单位和11个无公害农产品安全基地。至年末，全市已有农业产加销一体化的龙头企业350家，其中年销售额2000万元以上的企业102家。其中被列为国家级龙头企业7家，市级龙头企业12家。现代农业园区的集聚、示范和带动功能日益显现。至年末，全市有176个规模化、现代化蔬菜园艺场；12个市级现代农业园区投入各类建设资金43.6亿元，引入产业开发项目112个，有123个科研成果在园区推广应用（2003年上海市国民经济和社会发展统计公报。）。
上述数据一方面是上海过去统筹城乡发展的成就，另一方面也是上海市下一步推进城乡一体化的重要基础。上海经济发展已经基本完成和正在完成向现代化的转轨和发展，对于上海目前经济发展的阶段性特点，有专家分析：从经济发展的动力结构上分析，上海经济正在由投资导向发展向创新导向发展转变；从经济发展的功能结构分析，上海经济正处在由奠定中心城市基础框架加速向完善中心城市功能转变；从经济发展的空间结构分析，上海经济正处在由注重中心城市发展加速向注重郊区发展转变；从经济发展的运行结构分析，上海经济正在由起飞阶段加速向“突破临界点——趋向平滑”阶段转变；从经济发展的制度结构分析，上海经济正在由过多地依赖政府主导加速向全面激发市场主体力量的市场主导转变。经济社会的结构性转变对城乡一体化发展是最为有利的条件。因此，上海2l世纪新的发展，一个非常重要的战略思想，就是要在继续巩固和推进中心城市发展的同时，把战略中心适时转移到郊区。
5.2.2 上海市城乡一体化的战略目标和主要任务
关于城乡一体化的总思路，上海课题组提出：上海的城乡一体化应“以推进城乡一体的现代化为主线，以城乡结构调整为中心，始终把城市和郊区作为一个有机统一的整体，坚持城乡经济、社会、文化和生态协调发展，坚持与时俱进，不断寻求上海郊区发展的新机遇，创造新优势，率先实现沪郊农村城市化、农业现代化和农民市民化，实现城乡共点与融合，形成结构优化、布局合理、协调发展的新型城乡关系”。上海城乡一体化发展的基本思路应该包括阶段性的目标选择、综合性的动力选择、多样化的机制选择、差异化的模式选择等。比如：
（1）城乡一体化的推动力量的选择一是自上而下的城市扩散力，主要由城市经济梯度辐射扩散力、城市产业转换扩散力、城市市场辐射力、城市文化辐射力、城市职业外推力等分支力所构成；二是自下而上的乡村内生驱动力，主要由乡镇企业驱动力、小城镇驱动力、农业产业化驱动力、制度创新驱动力等分支力所构成。应当有效运用上述两个方面的动力来推进上海城乡一体化。多样化的机制选择。城乡一体化的机制多种多样，主要包括：城乡统筹规划机制、城乡经济联合机制、城乡产业链式互动机制、城乡生态协调机制、城乡文化交融机制、城乡信息联通机制等。
（2）差异化的模式选择有：大城市带动辐射型模式，城乡产业协作网络型模式，城乡资产重组型模式，城乡市场网络化扩张模式，城乡文化共生与互补发展模式，城乡产权置换型模式等等。上海市发展改革委员会副主任浦再明提出，上海市城乡一体化最基本的战略取向就是要充分发挥特大型城市的综合实力优势，强化辐射功能，采取强有力的政策措施，加快推进郊区城市化和非农化进程，率先在全国消除二元结构，营造城乡一体化的发展格局。
关于城乡一体化的战略目标。上海课题组提出的阶段性目标选择：
（1）上海城乡一体化的初期目标（2002～2007年）是：基本消除城乡对立和工农对立，构筑城乡平等的制度框架，实现城乡空间平等发展，拓展城乡流量经济和协作型经济。
（2）上海城乡一体化的中期目标（2008～2012年）是：加大城市经济对郊区经济的扶持力度，提高农业与非农业的经济关联度及城市与郊区的空间关联度，形成城乡辐射型经济新格局。
（3）上海城乡一体化的远景目标（2013～2020年）是：推进城乡融合，实现城乡经济、社会、文化和生态协调发展，建立结构优化、布局合理、优势互补、互助共荣的城乡空间系统，形成城乡一体化的网络型经济。发展改革委员会提出：加快推进郊区城市化进程，加速农村人口非农化步伐，全面提高城乡空间经济的组织化程度，经过10年左右的努力，到2010年或稍长一段时间，上海将初步消除现存的城乡二元结构，明显缩小城乡差别，形成城乡一体化发展的良好态势。郊区城市化率提高到75%左右，非农化率提高到90%左右，城市文明普及率提高到95%左右。在此基础上，再经过10年左右的努力，到2020年或稍长一段时间，上海城乡将在空间、人口、经济、社会、生态等方面全面实现一体化发展。
关于实现上述战略目标主要任务，上海发展改革委员会提出：
（1）空间一体化。基本形成现代城市化（城市郊区化）与郊区城市化相互融合的城乡一体化的空间形态格局，即“中心城—新城—中心镇—一般镇”四级城镇体系。特别是要致力于高标准、高起点地规划、建设中心城镇，逐步形成一批规划有序、环境优美、各具特色的现代化新城镇，到2010年，建成11个新城、22个中心镇。
（2）人口一体化。顺应现代城市化发展进程中的城市人口分布变动趋势，高度重视中心城市人口有序向郊区扩散的问题，因势利导，优化人口空间分布，基本形成城市人口郊区化（扩散化）与农村人口城市化相互融合的城乡一体化的人口分布格局。
（3）经济一体化。高度重视实现农村人口城市化与经济同步协调发展，强化中心城市的辐射功能，加快农村经济增长的集约化进程，基本形成郊区体现实力与水平，与整个上海产业结构高度化相匹配的城乡一体化的经济发展格局。到2010年，要基本形成与现代化国际大都市相适应的城乡一体化的工业布局结构；力争在今后5～10年中，郊区的GDP增长保持在12%～14%左右的水平，从而保证郊区经济实力上一个大的台阶，奠定城乡一体化发展的基础。
（4）社会一体化。全面完善农民的社会保障体系，实现城乡社会保障事业基本同步协调发展，基本形成城乡人民生活质量普遍提高，特别是城乡人民享受同等社会福利与保障的城乡一体化的社会发展格局。
（5）生态一体化。彻底打破经济与生态对峙的旧观念，走经济生态化和生态经济化的发展道路，基本形成城乡生态环境高度融合、互补，经济、社会与生态协调发展的城乡一体化的生态发展格局。
5.2.3 上海城乡一体化的战略原则、措施和政策建议
上海市发展改革委员会提出实现城乡一体化发展五大战略原则是：非均衡整体发展战略原则；双向演进互动发展原则（推进城市郊区化、推进农村城市化）；市场取向与政府有效干预相结合原则；制度创新原则（打破二元制度结构）；系统协同原则。相应地上海发展改革委员会提出了城乡一体化战略措施也是五条，即必须采取集中城市化、推进非农化、建立新型城乡关系、转变经济增长方式、保全生态系统五大战略措施：
（1）集中城市化——实施非均衡发展战略，以集中城市化为重心，“化散为聚”，逐步实现由“分散城市（工业）化”向“集中城市（工业）化”战略转变，加速郊区（农村）城市化进程；
（2）推进非农化——高度重视人力资源开发，以全方位促进就业为重心，加速农村劳动力的非农化转移；
（3）建立新型城乡关系——全面深化改革（改革户籍制度、改革土地制度、改革社会保障制度、改革就业制度等），以制度创新为重心，加速突破影响城乡一体化发展的体制性障碍；
（4）转变经济增长方式——高度重视集约发展，以工业集约化和农业现代化为重心，加速实现郊区经济城市化、现代化转型；
（5）保全生态系统——强化城乡功能协调，以保全生态系统为重心，加速推进城乡有机融合的生态化建设。
上海改革发展委员会提出的城乡一体化政策十大建议是：
（1）站在上海战略全局的高度，精心制定上海城乡一体化发展的行动计划。
（2）实施非均衡发展战略，抓好一批具有强大吸引力与示范作用的中心镇、中心工业区和中心村的建设。
（3）彻底打破低水平建设怪圈，切实高度重视郊区中心村与农民住宅的规划建设。
（4）以人为本，注重教育，特别是成人教育，加速提高农村人口素质。
（5）高度重视城乡一体化中的“慢变量”建设，推动乡村社区向城市社区转化，推动农村人向城市人转化。
（6）积极创造条件，尽快实现城乡社会保障一体化，促进农村人口的非农化转移。
（7）全方位创新，加快形成城镇建设的多元化投资机制，为加速城市化注入新的动力。
（8）因地制宜，分类指导，推动城乡一体化发展（将上海郊区10个区分为五类：（浦东、闵行仍应加快推动农村人口的城市化；嘉定应继续推进城市化，尽快改变城市化滞后的状况；宝山注意同步推进城市化；奉贤、青浦、南汇、金山和崇明必须加速城市化进程，力求避免城市化滞后加剧的可能倾向，让农村经济围绕城市化这个轴心运转；松江应该而且可以高起点地率先实现城市化与非农化的协调发展）。
（9）浦东先行，努力率先突破城乡二元结构，为全市城乡一体化发展发挥示范作用。
（10）完善“两级政府、两级管理”体制，赋予郊区更大的推进城乡一体化发展的自主权，建立全市协同推进城乡一体化的工作机制。
