邓小平提出的“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的思想，不仅为我们加强行政法制建设指明了方向，而且明确了行政法制建设的基本原则。我们要深入分析法律与权力的关系，研究依法行政、实现国家行政管理法制化过程中的新情况、新问题。第四，要研究民主与法制的关系。发挥社会主义民主是依法治国、依法行政的政治基础和前提条件，没有民主就没有社会主义现代化。同样，为了保障社会主义民主，必须加强法制，使民主制度化、法制化。我们必须正确把握民主与法制相辅相成的辩证关系，划清社会主义民主与资本主义民主的界限。同时，深入研究行政执法与监督制约的关系，分析监督与制约的重要性、层次性，以及专门机构监督的必要性。还要研究如何把民主集中制作为基本原则，运用到行政体制、行政组织和行政决策之中，进而加快民主政治建设的进程。第五，要研究依法行政与坚持党的领导的关系。这是一个重要问题。邓小平曾旗帜鲜明地指出，坚持四项基本原则的核心，就是坚持党的领导。同样，依法行政也必须坚持党的领导，在党的政治领导下，按照行政管理和行政执法的规律和特点来进行。我们要研究和分析，在新时期党如何加强对民主和法制建设的领导，提出“正确的、切实的和具体的主张”，真正体现党的领导是关键、发扬民主是基础、依法行政是保证；研究如何通过改革，处理好法治与人治的关系，处理好党和政府的关系；研究如何在法制建设中把坚持党的领导与加强队伍建设统一起来，提高依法行政的质量与水平。
三、认真总结经验，进行比较研究
建立具有中国特色的行政管理体制是政治体制改革的重要内容，需要同经济体制改革配套进行，在这方面没有现成的经验，只能走自己的路。这就要求我们不断地研究新情况、解决新问题、总结新经验。邓小平指出，“我们说的做的究竟能不能解决问题，问题解决得是不是正确，关键在于我们是否能够理论联系实际，是否善于总结经验，针对客观现实，采取实事求是的态度，一切从实际出发。”由此可见，把理论研究与总结经验结合起来，对新的实践进行理论概括和升华，是非常重要的。我们应当深入改革开放和发展市场经济的实践，进行认真的调查研究，总结行政管理与改革的经验。既要注意总结正确的经验，又要注意总结反面的经验；既要总结现实的经验，又要总结历史的经验；特别要重视群众在改革实践中创造的新鲜经验。同时，要借鉴国外一些发达国家行政改革与政府管理的经验，进行比较研究。国外对公共管理、公共行政、公共政策的研究论著很多，研究的时间也很长，提出了一些可资借鉴的观点和做法。邓小平非常重视这个问题，他指出：“经济管理、行政管理的效率，资本主义国家在许多方面比我们好一些。”应当看到，当前西方国家的行政改革已经成为新的潮流，许多国家都在积极推行行政改革，试图以新的行政管理模式适应现代经济与科技发展的要求。另外，在近一、两个世纪的发展中，西方一些发达国家在行政管理方面积累了大量带有一般性的经验，是可以为我所用的。我们要注意借鉴这些国家反映社会化大生产规律和有利于科学技术发展的行政管理体制、管理方法、管理经验，以促进我国行政效率的提高和行政管理的现代化。还要强调进行多学科综合研究，吸纳各学科的研究成果，从多方面、多角度深化对行政管理与改革的认识。
（本文作者：国家行政学院副院长、研究员）
中国公共行政迈向二十一世纪
刘熙瑞
一、环境的变化及其对行政管理的影响
研究进入21世纪的中国公共行政，必须首先把握住影响行政管理的基本环境因素。这些因素，现在已看得清楚的是两个方面：市场经济与知识经济。
（一）市场经济
市场经济的本质是什么？它赋予行政管理哪些基本机制？
在迈向21世纪时它带给我国行政管理哪些影响？这些是我们首先要掌握的。
市场经济的本质，就是由社会上的单位、个人自主自愿地实现物与资源的交换，完成资源配置，并根据市场需要进行生产活动。它实质上是把社会权力尤其是经济权力分散于社会各独立行为主体的一种经济形态。而从社会与政治层面上说，它体现了一种权力行使的民主机制和运行中的竞争机制。
改革开放以来，我国突破传统计划经济框框的束缚，市场经济取得了长足的发展。可以预见到的是，进入21世纪以后，它会以前所未有的速度，进一步完善起来。而根据经济决定政治的原理，它带给行政管理的影响，将是深远的，多方面的，包括：
1.它真正解决了从经济民主到政治民主的问题。马克思曾有经济民主思想，但多年来我们对其实现形式研究得并不够。改革开放以来，邓小平重提经济民主问题。他认为，现在我国的经济管理体制权力过于集中，这是我国经济效率不高的总根源；在农村，要把权力下放给农民；在城市，要把权力下放给企业；而国有企业，则要用多种形式把所有权和经营权分开；经济民主的目的，是充分发挥国家、地方、企业、劳动者个人四个积极性。在邓小平经济民主思想指导下，我国经济权力“社会化”问题取得了实质性突破。而这为政治民主打下了坚实基础。因为经济民主解决了经济利益“及身化”的问题，这使人民有了需要保护的东西，从而产生政治民主的巨大动力。事实证明，没有任何个人利益做支柱时，政治民主常常是空的。21世纪，经济民主将继续发展，因而，政治民主将继续取得实质性进步。而政治民主对行政管理的影响将是决定性的。因为政治民主将给行政管理打下坚实的民众基础，并更全面地置于群众的监督之下。
2.在政民关系上培养一种新的观念。过去，我们强调一种“公仆”哲学，为了突出公民的权力本源性质，把政府公务员置于仆人地位，视二者为不平等的公仆关系。市场经济的发展，将培养一种“顾客”观念，把政府视为公共产品的生产者和提供者，把公民视为公共产品的消费者，二者将是一种平等的交换关系。而这将为公民对政府“生产”发表意见和选择“产品”甚至选择“生产者”找到一种更充分的理由。
3.从政治民主到行政民主。列宁非常强调政治民主，但他在行政中却非常讲集中。他认为，只有行政中的果断执行，同时实现了政治决策，才算把民主落到了实处。市场经济发展却需要有新的观念。因为市场这种极为复杂的事物，在给社会带来极大活力的同时，也给政府提出了许多新的要求。一方面，政府应该适度干预市场；另一方面，市场也应该介入政府工作。这就是行政民主提出的根据。由此，公民将更深入地关注政府活动，实现更广泛的行政民主。
4.由统治、管理到服务。讲阶级斗争时强调统治，讲经济建设时强调管理，这是由当时的历史条件决定的。现在讲市场经济，显然，再单纯强调统治和管理，要么不合时宜，要么不全面。市场经济必须由市场实现资源配置的基础性作用和物的交换，政府在这过程只能起辅助作用。因此，强调服务观念非常必要。邓小平讲，领导就是服务，体现的就是这个思想。
它在21世纪时将更为突出。
（二）知识经济
什么是知识经济？它是一种“建立在知识和信息的生产、分配和使用之上的经济”。与工业经济相比，它有四大特点：
第一，知识作为主要的生产资料，它将与劳动力更好地实现一体化，产业革命至今的生产资料与劳动力分离的状况将“逆转”；第二，由于知识已成为人们主要的交换物，因此，知识的价值将成为衡量商品和服务有效性的根本尺度；第三，社会投资将向知识和智力开发倾斜，智力密集型劳动将成为经济发展的基本力量；第四，企业管理将实现高度信息化，与此同时，其组织结构、动作方式、整体素质和个人素质也要适应这种变化，企业必须建成“有能力比你的竞争对手学习得快”的学习型组织。
在世界先进国家，知识经济已初具规模。在我国，知识经济已露端倪。随着它在下一个世纪的发展，它将对我国行政管理产生极其深远的影响。表现在：
1.它将影响我国社会发展战略的制定。知识经济的到来，对每个国家来说，都既是机遇，又是挑战。说是机遇，因为它是所有国家利用新的生产方式寻求发展、谋求世界范围实力上重新排序的极好机会；说是挑战，是因为各个国家不论在知识存量上，还是在知识开发和利用的条件上，都存在很大差异，都有个重新设计和重新组织的问题，而其结果将差别极大。对处于“追赶型”的发展中国家来说，这个问题就更有其迫切的现实意义，怎么估计都不过分。因此，我国必须抓住机遇，把制定促进知识经济发展的战略作为影响甚至决定我国国际地位的大事来抓。
2.它将要求我国制定并执行一系列有利于知识经济发展的政策。这些政策包括：知识开发与研究政策；对外开放与引进政策；知识传递即教育与培训政策；促进知识交流与传输的政策；促进知识应用与转化的政策；等等。尤其应强调实现知识价值与科学确定知识分子待遇的政策，因为这是一个新问题，而且影响深远。由于知识经济时代主要交换物是知识，而知识商品与物质商品相比，在生产、传输、使用上均表现了完全新的性质，这就使得其价值的计算与一般商品价值的计算存在很大区别，这给我们制定知识价值政策增加了很大难度。对知识分子报酬的政策制定也同样如此。尤其是当我们考虑到世界范围内工资政策的研究已很深入，经历了从给岗位（以责任大小为基础）到给人（以能力为基础）、到给工作（以行政为基础）、到给贡献（以结果为基础）的过程，如何从有利于知识经济发展的角度科学制定知识分子报酬政策，就更是一个非常复杂的问题，特别值得我们深入研究。在此，我们仅仅提出一个标准，就是不管如何，一个国家要想发展，必须通过知识分子报酬政策，建立起一个有利于人才培养、引进、吸附的机制，产生和招来人才，并且留住人才。当然，这要克服阻力，但不这样是绝对不行的。
3.它要求政府直接兴办大批有利知识经济发展的“基础设施”。农业经济、工业经济都有自己的基础设施，知识经济自然也有自己的基础设施。但这基础设施不是公路，不是码头，而是生产、开发、引进、传递知识的研究机构和教育机构，以及为传输、储存、加工、应用知识而设置的各种其他机构及其附属物。由于知识中的相当大部分（特别是基础知识部分）具有“公共物品”的特性——正外部性、非竞争性、‘非排他性，因而一般社会单位不愿对其投资，这就只能由政府直接从事这部分事业。
4.要求政府公务员实现专业化，达到管理知识经济的新水平。建设一支高素质的专业化国家行政管理干部队伍，是党的十五大提出的要求。而这个“专业化”，是对以前提出的干部“四化”中专业化的继承和发展。它具有更丰富的内涵：第一，它指出了行政管理也是一种专业领域，就像医学、建筑是一种专业领域一样；第二，它强调了行政管理人员也是专业人员，而非“万金油”式干部；第三，它强调了行政管理也是一门专业知识，它有独立的研究对象、研究领域、知识体系；第四，它肯定了行政管理也是一种独立的职业，需要也值得很多人去终身从事并为之献身。总之，它进一步揭示了我国行政管理人员身份的职业化、职业的专门化、知识与能力的专业化等新的内涵，对我国未来的行政人员提出了新的更高要求。而只有满足了这样的要求，我们的行政管理人员才能完成未来对知识经济的管理任务。
二、我国行政管理遗产及其面临的挑战
与市场经济和知识经济的要求相比，我国行政管理遗产总体上表现的是不适应。这正如邓小平说的：旧的那一套经过几十年的实践证明是不成功的，不改革党和国家领导制度，四个现代化建设就没有希望。我国行政管理遗产中的弊端在哪里呢？
（一）本质
我国行政管理遗产中的弊端，本质在于多年计划经济条件下形成的高度集权的管理体制。邓小平曾归纳了弊端的几个方面：官僚主义现象、权力过分集中现象、家长制现象、干部领导职务终身制现象、形形色色的特权现象等等。但他认为，关键还在权力过分集中现象，还在于我们实行的中央高度集权的管理体制。由于有了这个管理体制，便有了一系列以党代政、以政代企、以上代下、以个人代组织等现象，以及种种官僚主义与家长制现象，腐败现象。而最后的结果则是，政府管理效率低下，社会缺乏生机与活力，经济与社会发展受到影响，干群关系出现许多问题。
（二）由此造成的不适应
1.政治上的悖论现象。长期以来，我们奉行一种无产阶级民主与人民民主理论。解放后，我们更是设计了一个很符合国情的民主政治架构。而多年来，我们又坚持进行民主思想与为人民服务的教育。按说，在民主建设方面我们不会出现什么问题。但事实并非如此。长期以来，我们在民主与专制、公仆与主人、服务与统制方面常常出现悖论现象，强调的是实行民主，做人民公仆，为人民服务，但结果却往往出现对人民专制，做人民主人，对社会管制的情况。造成这种现象的原因是多方面的。第一，由于人民群众经济民主权力不到位而导致了某种政治冷淡情绪，参与政治民主的愿望不强烈；第二，由于长期忽视制度建设而导致制度民主不落实，人民想民主也缺乏措施保证，出现民主真空现象；第三，由行政国家趋势所带来的某些不可避免的影响。行政国家趋势是本世纪出现的一个新现象，根源于社会事物的复杂而导致行政权力的膨胀，导致行政管理专业化程度的提高，导致行政人员实际掌握了管理国家的权力。它客观上对行政民主是一种弱化；第四，更重要的，是由于权力缺乏制约而导致的政府人格变异。政府人格背后是权力人格。长期以来，我们缺乏对人格以及权力人格的研究，忽视对人格双重性的认识，以至缺乏对其私欲膨胀一面的约束与限制。这样，由人格的变异导致了权力人格的变异，最终导致了政府人格的变异。这样的政府人格带给民主的自然不是福音。于是，我们前面所谈的悖论便不可避免。
