载《北京人大》2009年第3期。与李正斌合作。
过去的一年，是市十三届人大常委会的届首之年。作为参与人大常委会工作的人员，我们的最大感受是，在德印同志为首的领导集体带领下，这一年，是人大常委会各项工作从传统的被动形态向主动形态转变的一年。阅读德印同志在刚刚闭幕的北京市第十三届人民代表大会第二次会议上代表人大常委会所作的工作报告，能更深切地感悟到这一点。因为，这个报告从一定意义上说，就是对这一转变的深刻总结。下面结合参与常委会工作一年来的感受，从以下几个方面作一说明。
一、总体思路：明确职能、把握定位、主动履职
2008年初换届以来，德印同志多次强调，要将人大工作放在首都改革开放和现代化建设的全局中，放在首都社会主义民主法制建设的大格局中来认识和把握，从而找准人大工作推进社会主义民主政治建设的着力点，选准人大工作促进社会主义经济、政治、文化和社会建设的结合点，不断增强做好人大工作的自信心和自觉性，增强工作的建设性和实效性。这个着力点和结合点就是民主法制建设。对于人大工作来说，民主法制既是保障性的，又是建设性的。民主法制要在建设中保障，也要在保障中建设。要通过人大工作，推进全市民主法制建设，保证“一府两院”依法行政和公正司法，为首都的改革开放和现代化建设提供民主法制保障；同时又在这种保障中推进建设，留下制度性成果。这个定位实际上提出了人大工作形态的转变问题，即要由被动式地按照政府工作的部署和要求来履行职能，转变为主动地找好定位，明确自身职责，通过积极有效发挥作用，来推进全市的民主法制建设，为首都的改革开放和现代化建设提供民主法制保障。
届首之年：常委会工作从被动形态向主动形态的转变
围绕着这样的职能定位，德印同志明确提出，做好市人大常委会工作需要突出三个重点，即要坚持正确的政治方向，要努力改进人大常委会的工作方式，要不断提高常委会及其机关履职的素质和能力。方向、方式、能力，这是做好人大常委会工作必不可少的三个要素。我们要充分发挥人民代表大会制度的优越性和内在优势，追求方向正、效率高、作为大，使人大工作能够符合党和国家工作大局需要，符合广大人民群众，包括市人大代表的愿望和要求。为此。常委会必须要依法有效履行职能，做该做、能做、有用、有效之事，着力提高工作质量和实效。依法就是人大常委会工作必须依法办事，要符合国家法律，保障国家法律的有效实施；有效就是有质量、有效率、有作为。依法有效履行职能是一个总体要求，具体来说，就是要做该做、能做、有用、有效的事情。这既是一个工作要求，也是一个工作方法，又是对人大常委会工作的一个评价标准。要围绕提高工作的质量和实效，进一步转变思想观念，进一步实践和探索新的工作制度和机制，并通过工作方式的改进形成良好的精神状态和工作作风，促进素质和能力的提高。这就是说，人大常委会要通过积极主动、奋发有为的建设性地工作，把人民代表大会制度的优越性充分展示给人民，展示给社会。可以说，这种思路和要求成为本届常委会工作形态转变的思想认识基础。
二、立法工作：围绕质量、完善格局、加强主导
大家知道，我们国家已经基本形成了中国特色社会主义法律体系，政府依法行政也已经初见成效，这个变化使地方立法面临着新的形势。概括地说，这个新形势就是：从政府主导的部门立法、管理立法转向人大主导的综合立法、服务立法。这个新形势要求在地方立法中，人大应从过去的被动立法向主动立法转变，进一步解决立法工作中存在的部门作用强、整体统筹弱，法规起草工作与审议工作脱节等问题。这种转变就要求调整地方立法格局或者建立新的地方立法格局。
这个格局应当是：坚持党的领导，发挥人大主导作用，加强与政府整体的统筹协调，注重民主参与质量。这个新格局的核心问题是充分发挥人大在地方立法中的主导作用。人大要从过去地方立法中的被动形态转向主动形态，没有这种主导作用是不可能实现的。建立这个新的格局，就是为了使地方立法走上人大发挥主导作用的新阶段。
为了适应这个新阶段，发挥人大在立法中的主导作用，德印同志提出了一些新的理念、新的做法，并领导常委会及其机关进行了新的实践。
第一，在地方立法指导思想上的“问题主导”，即“针对问题立法，立法解决问题”。这里的“问题”，应当是根据社会法治实践的要求和群众的愿望提出来的，同时又需要人大常委会能够自觉地反映这种要求并代表这种愿望才行。也就是说，这里的“问题”是来自实践、来自群众同时又在人大工作中得到体现的。这样，人大才能在地方立法中起到“针对问题立法，立法解决问题”的主动、主导作用。
第二，地方立法思想认识方面的“统筹协调”。人大意识到了的问题不一定各个方面都有共识。为此，需要人大主动通过各种途径与各个方面进行有效沟通。一是人大党组与党委之间的请示沟通，二是人大主任与政府市长之间的沟通，三是人大主管主任与政府主管市长之间的沟通，四是人大法制办公室和政府法制办公室之间的沟通，五是人大相关部门与政府相关部门之间的沟通。这就可以基本保证在立法方面负有责任的几个方面在立什么法、怎样立法上取得共识。
第三，地方立法体制机制上的“制度把关”。这个“制度把关”也就是对立法指导思想的贯彻和检验。首先，人大常委会要在市委领导下，与市政府密切合作编制五年立法规划要点，制定年度立法计划，统筹安排立法工作。其次，人大常委会要开展法规立项论证和立法质量评估，就是立法前要有人大自己的立法项目论证，立法后有法规实施效果的评估。论证是要论证这个立法是否具有针对性，是针对什么问题立的法，预测立这个法是否能够解决问题；是要加强对法规起草工作的指导，实现法规起草与审议的密切衔接。评估是要检验立法是否解决了需要解决的问题，效果怎样，成本如何，还要在哪些方面改进等。再次，要把握立法年度与工作年度的区别，在上一年度做好立法议题审议的充分准备，为发挥好人大常委会在立法中的作用，提高立法质量奠定基础。
显然，这些理念和做法能够充分发挥人大在地方立法中的主导作用，大大提高人大在地方立法方面的主动性。
三、监督工作：加强协调、抓住关键、激发活力
《监督法》实施后，把各级人大常委会对“一府两院”的监督形式大体限定在七个方面，常用的主要是听取和审议专项工作报告、计划和预算监督、执法检查等。在这种情况下，人大怎么在监督方面加大力度，从被动转向主动？德印同志在深入的调查研究中思考了这个问题，提出了一些使人大监督从被动转向主动的思路。
一是在监督选题上，坚持“该做能做、有用有效”原则。就是在选择做什么的问题上，“做该做能做之事”；在做到什么程度、标准上，“做得有用有效”（当然，这个原则不限于监督工作，它普遍适用于人大工作选题的各个方面）。再解释一下，就是：人大想做的事情很多，不能什么都做，必须在所有想做的事情中选择该做的事情，那就是于法、于理、于情都是应该做的事情。但是，该做的事情也有很多，也不是都能做得了的。这就需要从该做之事中选择那些既能做得了、也能做得好的事情来做。至于那些该做但目前不好做、不宜做、不便做之事，就不一定马上去做。接下来，就是要把选定的事情做好，也就是让它有用有效，要做出质量来，做出用处来，做出效果来，不能“水过地皮湿”，不能做和不做一个样。用德印同志的话说，就是“不见成效决不收兵”。
二是在监督方向上，选择那些最能激发体制内部活力，最能充分发挥体制内部监督机制作用的部门作为着力点。比如，在2008年，人大常委会听取和审议了市人民检察院“关于开展诉讼监督工作情况”的专项工作报告，并作出了《关于加强人民检察院对诉讼活动的法律监督工作的决议》，明确要求检察院切实加强对审判机关行使审判权、公安机关行使侦查权、监狱机关行使监管权的监督。又比如，加大了对政府审计机关监督政府财政预算执行情况的监督力度等。通过对这些体制内部具有监督功能的部门的监督，让他们更加有效地运转，显然能够起到事半功倍的作用。这就使得人大监督工作牵住了牛鼻子，注入了催化剂，可以发挥长效作用。这是人大工作从被动形态转向主动形态的重要表现。
四、代表工作：提高认识、调整格局、搞好服务
代表工作的核心问题是发挥代表作用问题。德印同志提出，要从国体和政体的高度来认识这一问题。人大代表是国家权力机关的组成人员，无论是大会期间的工作还是闭会期间的活动都是执行代表职务。人大代表执行职务的情况在工作层面影响到人大及其常委会能否有效履行职能、发挥作用；在制度层面关系到人民代表大会制度的优越性能否得到充分发挥；在本质上关系到人民当家作主的权力能否得到保证和实现。因此，人大代表执行职务决不是个人的事情，而是坚持完善人民代表大会制度、推进社会主义民主政治建设、保证人民当家作主的一个基础性、全局性的问题。广大代表一定要增强政治责任感，增强坚持和完善人民代表大会制度、执行好代表职务、做好工作的自觉性。这是从代表发挥作用的基础层面，强调代表执行职务不能消极被动，而是要积极主动地履行职责、行使权力、发挥作用。
德印同志一方面强调代表要主动履职，另一方面强调常委会在闭会期间要把保障代表执行职务作为常委会各项工作的基础，为各位代表参与人大常委会的工作创造条件。市人大常委会党组在调查研究基础上，代市委起草了《关于进一步加强代表工作的若干意见》，市委以文件形式转发，使代表工作进入了一个新的阶段。去年，常委会进一步完善了代表工作格局。这个格局就是由市人大常委会统一负责，市人大常委会代表联络部门综合协调，各专门委员会和常委会工作机构充分发挥作用，区县人大常委会为工作基础，与街道、乡镇的人大代表工作机构密切协同的人大代表履职服务体系。这样从制度层面把代表工作从部门职责提升为人大常委会的基础工作。目前，各区县人大常委会联络室已加挂了市人大代表联络处的牌子，驻京部队也要建立起代表联络机制，市人大专门委员会也成立了妇女、农村、体育等专业或专门代表小组。从而使为代表履职的服务保障工作有了很大改进和提高，为代表执行职务创造了更为有利的条件。
五、难点工作：敢于碰硬、抓住不放、务求实效
德印同志提出，围绕大局、围绕难点开展工作应该是人大履职的重点。围绕全市工作大局开展工作，这是人大工作的传统。但是，人大还要围绕人民群众普遍关心的难点问题开展工作，而且应该在推动难点工作方面发挥自己的作用，却是一个新课题。这个问题的提出本身就具有主动意味。
在一个时期里，群众反映出来的难度较大的问题，人大由于听取群众意见的渠道比较直接，能够较早地意识到。但是，政府不一定已经意识到了，或者意识到了也不一定马上能够进入解决程序。在这些问题上，人大就有主动工作的空间。德印同志讲，人大工作不一定紧跟政府工作的热点，在一定意义上，可以有所“错位”。比如，就那些群众普遍反映的、政府尚未认识到或尚未着手进行的难点问题，人大就可以先期进行调研，搞清问题脉络，提出解决问题的建议或议案，督促政府办理。
2008年常委会就从年初大会期间代表提出的建议中选取了垃圾处理问题、北运河水系污染治理问题等进行深入调研，并在今年年初大会期间形成了一批代表议案，要求政府办理、人大常委会听取和审议。这就是德印同志讲的：对于人大认准的重大难题，可以采取一年办建议（第一年从代表建议中选取问题，作为建议督办），二年办议案（第二年以代表议案的方式再次提出，交政府办理并作为常委会议题），三年务必办出成效的主动开展工作的思路。相信经过几年努力，广大市民关心的垃圾处理、水污染等一些老大难问题可以得到有效解决。
六、自身建设：完善方式、强化素质、提高水平
提升人大工作的主动性，无疑需要常委会及机关建设和工作方式的跟进与适应。在这方面，一年来同样取得了重要进展。在思想观念上，强调要正确处理职权与职责的关系，把责任放在第一位，把权力作为人民赋予的履行责任的条件，不断提升做好人大工作的责任感和使命感；强调要正确处理工作的保障性和建设性的关系，提升建设意识，在为全市提供民主法制保障的同时，推进民主法制建设，使人大工作富于建设性；强调正确处理工作的形式和效率的关系，把程序评价和效果评价统一起来。在工作格局上，坚持“会议的质量在会前，会议的实效抓会后”的方针，会前有深入的调研论证和充分的议题准备，会后实行连续跟踪督办，一抓到底，务求实效。在工作机制上，初步建立了年度工作计划整体统筹机制，立法工作前有立项论证、后有效果评估机制，监督工作的综合协调机制，代表工作的专委会联系代表机制和重点建议督办机制等。在基础工作上，重视调查研究，“围绕工作搞调研，通过调研促工作”；重视信息沟通，扩大信息资源，健全信息网络，服务人大工作。在支撑体系上，组建法制建设顾问系统、预算监督顾问系统，加强人大理论研究会系统。在机构设置上，增加了办公厅的监督工作协调处、会议处，内务司法办公室的司法处，研究室的理论处等。这些思想观念、体制机制、基础工作方面的建设与调整，都属于工作方式的改进和完善，它们对于人大工作从被动形态转向主动形态，既是体现，又是保障，发挥了很好的作用。
总之，我们的感觉是，2008年是市人大工作从被动形态向主动形态转变的一年。虽然这个转变还未完成，但人大常委会及其机关从思想观念到工作实践，从体制机制到工作方式，从组织机构到工作作风，都发生了很大的转变，则是一个不争的事实。这种转变，为广大代表和市民所欢迎。这一点，在大会期间代表的议论中和媒体的评论中能够充分感觉到。这种转变的意义在于，为人大工作提供了一种新的模式，开辟了一条新的路子。
这种转变还在继续进行之中。
