（第一章 政府听证制度实施宏观背景
任何制度的出台都有其深厚的现实背景。听证制度也不例外，它之所以能够在20世纪90年代中期以后逐渐被引人中国，应该有其深刻的宏观社会背景。为了分析清楚这一点，我们拟重点从我国社会转型发展中出现的新问题人手，来分析这些新问题对我国改革事业提出的新要求；同时还将从全球化的高度，探讨中国人世对中国政府运作方式所带来的冲击问题；再针对这些问题，探讨中国政治体制改革的战略选择应该有什么样的调整；最后根据这一宏观背景来分析中国引入听证制度的必然性，并提出本课题研究的核心问题。
（第一节 中国社会转型发展中的新问题
众所周知，中国自20世纪70年代末开始就以经济建设为中心，实行了改革开放的发展战略。从此，中国便开启了社会转型与发展的崭新事业。如今这一事业已历经多年，既有许多令人惊羡的成就，同时也伴生出许多严重的新问题。研究者面临的首要任务是认知这些问题。
关于社会问题，中外许多社会学家都进行过深入的研究，并且都从不同的角度给予过不同的概念界定。在此，我们没有必要详细探讨它的概念之争，只需要从一般意义上来理解它的含义，即社会共同体面临的与公共利益、制度规范、意识形态或社会基本价值观忿有矛盾和冲突的客观存在。
关于社会问题分类，中外许多学者也已进行了不少深入的探讨。总体上说，人们用不同的标准就可以有不同的分类方法。其实我们关心的并不是抽象意义的社会问题分类，而是对转型发展中的社会问题的认定和分类。
对此，我国同样已有不少学者进行过深入的探讨。有的认为中国有四大社会问题：一是结构性社会问题，由社会制度与政策形成，如人口膨胀、公平问题（贫富分化与贫困化）、就业问题和腐化问题；二是变迁性社会问题，属于社会变迁某一阶段不可避免的问题，如二元社会结构、农村劳动力转移、环境污染与家庭解体问题等；三是越轨性社会问题，由个人偏差行为引起，具体又分一般性越轨问题（卖淫嫖娼、赌博、吸毒、自杀、精神失常）与严重越轨问题（即社会犯罪，如青少年犯罪、黑社会、经济犯罪等）；四是道德性社会问题，如关系网与走后门、集体性见死不救、损害公物等。这种分类非常全面，但最大的问题是没有能够联系我国社会转型与发展这一大的时代背景。
也有人从现代化的角度来认知我国现代化过程中的社会问题：如经济震荡幅度过大，市场经济体制与计划经济体制并存，国外示范效应表现充分等，这些又进而造成一些特殊的社会解组现象，具体包括社会中心疲弱、价值体系紊乱、社会焦虑严重等问题。中国现代化过程中的社会问题的主要特征有：生计性社会问题突出，社会问题种类齐全，许多具有变异色彩，生长潜力很大，解决起来很困难等。
更有人直接从社会转型角度来把我国的社会问题分为两类：一类是由基础性社会条件或基本社会结构引起的问题，另一类则是与社会转型直接相关的问题。后者带有较多的过程性或阶段性特征。前一类则更具有根本性。
我们主张，要探讨我们当代的社会问题，首先应该联系转型发展这一大的社会变迁背景。虽然有些问题是任何社会都存在的，有些是由基本的社会结构引起的，但它们势必都是在社会变迁与发展的大背景下表现出来的，都会与转型与发展问题紧密相连，都会因为转型与发展而表现得更加突出。其次，不能仅从学者的逻辑或分类框架出发，还要从公众的实际感受人手，最后还要把两者结合起来。
为此，我们需要先简单地探讨一下转型与发展的问题。厉以宁先生曾从发展经济学的角度论及经济转型问题，认为经济转型包括两类：一是从传统经济向现代经济转变，二是从计划经济向市场经济转变。发展经济学主要关注第一类转变，对第二类转变则很少研究。而我国目前是一个转型与发展中的国家，同时面临着两类转型问题。
其实，厉以宁先生所说的两类经济转型中的前者实际上主要是发展问题，后者仅仅是一些社会主义国家特别是我们中国所特有的经济转型问题。对于经济上的转型与发展，国内外学术界已经有很多探讨，而社会的转型与发展比经济的转型与发展要复杂得多，探讨起来会更加困难。
有学者认为，社会转型的本质同以人为中心、为目的的社会发展的根本目标是一致的，是为了促进人的全面发展和社会的全面进步。社会转型的意义在于从根本上改变人类社会的发展格局，改变传统的历史，使其走向崭新的“世界历史”。社会转型，即日常所谓的现代化的过程，是人类发展史上最伟大的变革，从转型的角度审视这一“历史走向世界历史”的过程，能够使人们对这一伟大的进程的本质获得更深入、新颖、独特的理论把握。
还有学者认为社会转型是社会由传统型向现代型转变的过渡过程，是传统因素与现代因素此消彼长的进化过程，是一种整体性的社会发展过程。西方的社会转型主要包括经济工业化、社会城市化、政治民主化、文化世俗化、组织科层化、观念理性化等内容。我国目前正处于全面社会转型期，正在经历产品经济转向市场经济、农业经济转向工业经济、农村社会转向城镇社会、封闭社会转向开放社会、同质单一社会转向异质多样社会、伦理社会转向法理社会等诸多变化过程，同时还伴随着一系列机制和观念上的转变。
结合我国多年来的社会实践，我们认为，我国的社会转型与发展主要体现为图13 -1 -1左列的几大变化，即计划经济与市场经济、乡村社会与城市社会、国家垄断与社会参与、民族化与国际化，以及单一文化与多元文化等。这些社会转型固然从长远看是有利于社会发展的，但在转型的特定过程中并非只有利没有弊，实际上，它们往往会加剧传统社会固有的结构危机、制度危机和价值危机，并带来许多前所未有的新问题和新挑战。
首先，腐败问题已经成为中国最大的社会污染，并且一直属于我国城市公民认为非常严重的社会问题之一。据零点调查公司1995年以来的调查，1995~1997年期间，腐败问题被城市市民看成是第3位的严重社会问题，到1998年它上升到第2位，到1999年上升到第1位，成为最严重的社会问题。在对专家学者和中高层领导干部的调查中也揭示为最严重的社会问题之一。随着政府对腐败问题打击力度的加大，以及就业等社会问题更加突出，其位置于2000年回落到第5位，2001年继续下落到第7位。腐败的原因很多，主要有计划与市场二元双轨体制、社会利益的非正常分化、官员的心理失衡和道德沦丧、国家与社会监督机制弱化等。
其次，贫富差距过大更趋突出，我国官方公布1999年的基尼系数已经达到0. 39，接近国际警戒线，说明社会不公的问题应该引起人们的高度关注。其原因主要在于我国在市场经济发展、城市化、国际化等过程中优势群体与劣势群体在激烈的社会竞争中的差距越拉越大，而国家税收及再分配体制对社会公平的调控作用没有到位。
第三，社会安全问题也越来越引人注目。爆炸、火灾、坍塌等人为事故频频发生，具体原因很多，总体上这是社会转型过程中常有的危机高发现象的重要表现。因为这一时期利益分配往往不公，某些官员保民平安的责任意识十分淡漠，相关责任追究机制又常常缺失或严重失灵等。
第四，伴随着国际化的步伐加快，传统的主权原则受到诸多国际规则和国际政治与经济势力的严峻挑战，尤其对于我们这样的发展中国家来说，一些主权维护会比过去更加困难。对此，后面还有专门论述。
此外，市场化、国际化背景下的单一文化转向多元文化的一个重要问题，对某些人来说，容易带来主导价值观念的真空和价值体系的紊乱以及社会伦理道德的沦丧。
可见，上述这些问题既与整个社会的转型密切相连，尤其是与社会转型的不彻底有直接或间接的关系，同时它们本身也有相互影响力。
上述问题，既然主要是由社会转型不彻底所造成的，其解决办法就不应该是中止正在进行的社会转型，而应该是继续大力推进这种社会转型。社会转型通常需要社会改革来推动，所以根本的解决办法就是继续推进我们正在进行的各项社会改革事业。
在诸多社会改革事业中，政治体制改革总是居于非常核心和关键的地位，因此，我们必须尽快加大政治体制改革的力度。
（第二节 全球化与WTO透明条款对我国政府运作方式的冲击
全球化是当今人类社会发展最重要的趋势之一。它主要是指知识、资本、劳动力等经济与社会发展要素在全球范围内自由流动与合理配置，世界各国在经济、文化、科技等方面相互渗透、相互依存的发展过程。
从全球化对各国政府的影响来看，全球化趋势的扩展将主要对传统意义上的主权国家功能提出挑战。国家主权和利益与全球公共利益间的关系，国家公共管理能力与全球治理能力的关系变得更加复杂。2001年美国退出由世界各国于1997年共同签署的联合国关于温室气体减排的“京都议定书”，以及美国国会在美国从联合国人权委员会落选后拒绝交付联合国会费，就是国家利益和全球利益矛盾冲突的典型案例。对于中国这样的发展中国家来说，如何在全球化的进程中，既积极参与全球性的经济、政治与文化等活动，又能有效地维护民族国家的主权，保障本国人民的利益，保证本国利益和人类共同利益的协调发展，就成为中国政府及学术界不可回避的重大课题。
通过坚持不懈的努力，中国终于在2001年11月顺利加入世界贸易组织( WTO)。这固然会给中国的经济发展带来前所未有的诸多机遇，同时也给国内的各个产业和政府部门带来极大的挑战。这正如经济学家吴敬琏教授所言：目前的机遇是潜在的，挑战则是现实的；“人世不是天上下金雨，但前景更不会黯淡一片”。
在所有的挑战中，最大的挑战是对中国政府职能定位和运作方式的挑战。龙永图认为：加入WTO后，中国将享受相应的权利和承担相应的义务，对于政府而言首先是要承担义务。世贸组织的大部分规则是规范政府行为的规则，因此，怎样改革政府的管理体制和进一步转变职能，就成为加入WTO后面临的新问题和最大的挑战。龙永图还曾经说过，中国在加入WTO的谈判中做出过两项承诺：①按国际规则办事；②进一步开放市场。其中最重要的、将对中国经济以至政治体制产生巨大影响的承诺是“遵守规则”。
WTO的规则很多，其中的透明规则更令人关注。按照WTO有关可预见性和透明度原则的一般要求，各成员国政府应让商业环境具有稳定性和可预见性；成员方正式实施的贸易政策、法律、法规、法令、条例及贸易条约等必须予以正式公布，否则不得实施；需要公布的法规涉及：海关、进出口、国内税、检验、检疫、利用外资、知识产权、经济区、服务贸易、仲裁、现行双多边协议等。
为实现在中国建立起透明、统一、公正和有预见性的法律体系的目标，中国政府承诺将做到：在对外经贸活动中，只执行已经公布的法例、法规，以前的内部文件都要作废；建立官方刊物专门公布政府的有关法例、法规，以及最新进展；除涉及国家安全的规例，在制定各项法规之前，都会听取企业、机构及个人的意见，以符合市场运作惯例；建立由中央政府主管的法律咨询点，要在30天内答复企业、个人提出的各种问题，超过45天的要给予书面答复；在全国范围实施统一的法规，逐步减少并消灭地方土政策。在司法审议方面，逐步向国际法律体系靠拢，建立公正的、独立于行政机构的司法体系，企业、个人可以向法院申诉，包括控告政府部门。上述承诺在《中华人民共和国加入议定书》（世界贸易组织，多哈，2001年11月10日）第2条第C款“透明度”当中得到切实的规定，也在《世界贸易组织中国加入工作组报告书》（2001年10月1日）第七部分“其他问题”中的第3项“透明度”中有专门的阐释。
WTO这些有关政府透明方面的规则势必要求我们的各级政府更快更好地转变政府的运作方式，彻底改变过去习以为常的暗箱操作的做法，实现政务公开透明。正因为如此，政务公开，特别是政务中的公共决策过程的公开，在中国整个政府体制改革当中必将占据着日趋重要的地位，因而急需我们加强相关研究，积极推动中国各级政府部门尽早适应人世后的有关要求。学术界近年来已有一些学者曾从多个角度和层面对政务公开的含义、价值意义、推进战略以及信息网络等方面的问题进行了卓有成效的研究，特别是对于政务公开的主体、客体、内容、范围、程序以及法律保障等问题也进行过有价值的探讨。但至今基本上还没有学者系统地从人世角度，运用最新的公共管理理论并注意从实际的政务公开活动人手，来阐述中国政务公开制度建设的意义和途径等问题，其中也很少有人在公共决策听证制度的构建和效应方面有系统的研究。
从以上分析可见，中国社会转型发展过程中出现的诸多社会问题为我们的政治体制改革提供了强大的内在动因，而人世所带来的上述严峻挑战则为我们的政府职能和运作方式的变化提供了更为直接的外在推动力。
（第二章 政府听证制度的地位、功能与程序
（（第二章 政府听证制度的地位、功能与程序
面对中国听证制度这样一个崭新的课题，我们除了首先要进行有关中国社会政治发展的大背景分析外，还需要对于听证制度在中国公共决策体制变革当中的地位进行专门的分析，并结合中国的国情对它在中国的功能定位与主要程序进行初步的探讨。
（第一节 听证制度在政府公共决策体制变革中的地位与局限性
