功能与程序的主要评价指标则列于轴线之内。需要指出的是，“合法规范”一列的指标较为笼统；“提高效率”一列的指标与左侧的几项程序分类不完全相合；“依据”一行还应包括总的法律或政策依据；副轴的“依据”、“参与”分别与主轴的“合法规范”、“公众参与”有重合之处，但它们的区分主要在于，前者着重于制度规范，后者重视的是听证的功能。它们着重考察的具体内容还是不一样的。这些只是一般的评价指标，不同的听证类型应该有不同的评价指标。由于时间和篇幅所限，我们后面的研究会基本上按照图中的框架来进行，但并不是逐项对照，我们会根据具体案例的实际需要而有所取舍。
此外，如果需要进行定量分析，上述指标体系还是显得过于笼统，还应该继续细化。但鉴于本项研究将主要进行定性研究，严格细致的定量研究在听证制度初期很难开展，所以，我们这里就不再细化指标，留待将来去完善和发展这一指标框架。
（第三章 政府价格听证制度
（（第三章 政府价格听证制度
西方市场经济国家对一些公用事业和服务的定价往往通过对相应的自然垄断的私人企业或公共企业进行价格监管的方式进行。还有很多的公共事业和服务则由政府直接承担，如义务教育、公园、博物馆、公用停车场、公厕等均为免费提供。近年来，随着新公共管理的盛行和技术变革的影响，很多传统的自然垄断行业也引入了竞争机制。这样，真正由政府负责制定的价格项目非常少，政府主持的价格听证活动也不多见。一些公益性价格决策即便需要举行听证会，通常也是由一些独立的公用事业管理或管制委员会来负责。只有一些重大的价格项目才由立法机构来决策和举行昕证会。
我国价格听证制度在全国范围内推行已过五个春秋。因为它是新生事物，其间自然受到社会各方的关注，也正因为它是一个新制度，还处于初创阶段，存在很多有待完善之处，所以也受到不少人的批评。那么，我们应该如何看待价格决策机制的这一变化呢？要真正回答这一问题，我们需要弄清价格听证制度出台的背景与过程，也要研究其实际的制度程序和功能效应，最后尽量总结出一些实施模式，并分析它们的成因所在。为此，我们曾经对12个地方的价格听证的初期制度文本进行过专门的统计分析，又先后对国家计委，北京市、深圳市、内蒙古自治区和青岛市等地的早期价格听证实践进行了实地访谈和细致的个案分析，现在拟通过横向的比较分析来揭示我国价格昕证近几年的实施成就、问题以及相关的影响因素。
（第一节 政府价格听证制度出台的背景与过程
在过去中国计划经济体制下，政府指导价、政府定价通常都是在有关企事业部门提出申请后仅由物价主管部门一家审批定夺，而不推行听证制度。后来，在经济体制改革过程中，我国的价格改革也在不断进行。其总的特点是价格调放力度不断加大。
尤其从1992年我国明确了向市场经济过渡的目标后，国家进一步放开了价格管制，致使市场调节价的比重越来越大（1998年以后，80%以上），政府指导价和政府定价的比重则日趋缩小（1998年以后，20%以下）。
2001年8月1日起，国家定价目录又开始缩减，108种商品价格全面放开。目前剩下的13种国家定价或指导定价的商品和服务主要是：重要的中央储备物资、国家专营的产品、部分化肥、部分重要药牖、教材、天然气、中央直属及跨省水利工程供水、电力、军品、重要交通运输、邮政基本业务、电信基本业务、专业服务等。
这样，相对于以往计划经济体制来说，物价部门直接定价和指导定价的任务大大减轻，但是加强价格宏观调控，切实提高价格决策和管理水平的职责反倒更大。原因主要在于：一者，市场力量本身是有局限的，存在市场失灵的问题，因此市场经济体制需要包括价格调控在内的高水平的宏观调控；二者，在市场经济体制下，社会的利益往往是多元化的并呈现相互矛盾的状况，政府的价格决策就不能再像以前那样仅由一家简单地说了算，而必须充分听取和考量社会各方的利益需求，必须转换价格决策机制；三者，政府物价部门在直接定价和指导定价的比重下降后有时间和精力推行民主和公正的价格决策机制。
为此，一些地方便进行了一些新的尝试。例如1998年以前江苏、福建、上海和北京等省、直辖市曾推行过“联合议审制”，物价部门把财税、审计、人大、企事业单位主管部门等各相关政府部门请到一起，商议有关政府指导价和政府定价问题。该制度显然比原本仅由物价部门一家定价要进步得多，可以看成是听证制度的初步尝试。但是该制度最大的不足是没有邀请社会各方相关利益主体的代表参加，即它并不具有广泛的代表性，并不是严格意义上的听证制度。
最早进行尝试的应属深圳市。深圳市价格听证制度最早可以追溯到1989年12月15日，该市物价局正式成立的咨询委员会。这一价格决策咨询机构的组建，据说是在价格改革的实践中产生并酝酿成型的。当时，深圳的价格改革正面临重大转折：以破除传统计划经济条件下的价格机制为内容、以“放开”为手段的价格改革已基本完成，市场定价的比重占到全社会商品零售额90%以上。这样，当时在企业和政府中都很流行“放开万岁”的思想。而深圳市物价工作者仍然保持清醒的头脑，既看到“放开”的积极效应，也发现了其消极效应所在：价格秩序紊乱、物价总水平失控。从此他们开始思考“放”与“管”两者的辩证关系，并开始对已经放开的价格进行间接调控尝试。例如当时对“菜篮子”进行价格差率控制就是这样产生的。不过这时所强调的“管”如果与传统的管理方式一样，就很难得到企业及有关政府部门领导的理解和接受，必须进行制度创新。这样，深圳市物价部门既要加强管理，又要减少物价部门与其他部门的意见分歧及与生产经营者的直接摩擦，避免产生物价部门不愿放权，要当“绊脚石”的嫌疑；同时，物价部门本身工作的公开化和科学化也是形势发展的迫切需求，于是前述价格咨询委员会--一个具有广泛代表性的价格咨询审核机构便应运而生。
此后该制度有效运行了8年。到了1997年，在新《价格法》出台之前，国家下发新价格法草案以征求意见的过程中，深圳市物价局发现新《价格法》草案中规定的价格听证制与它已实行长达8年之久的价格咨询制差不多，于是就准备把他们的“价格咨询制”改名为“价格听证制”。1997年9月4日，广东省物价局率先出台《广东省价格决策听证暂行办法》。1998年新《价格法》生效前，深圳市为了配合中央电视台特此举办的宣传活动，就根据新《价格法》和《广东省价格决策听证暂行办法》，1998年4月4日发布《深圳市价格听证暂行办法》。这样，深圳市价格听证制度就算正式建立起来了。在1998年4月以前的将近9年当中，深圳市价格咨询委员会先后对该市理发行业、有线电视、医疗、公厕、教育、停车场、自来水、公共汽车等项收费及燃油价格等各项重大价格决策进行了制度化的咨询或听证。
除了深圳之外，其他一些地方在新价格法出台以前也曾进行过类似的尝试。例如河北省邯郸市物价局1997年1月25日曾举行了收费标准听证会。湖北省当阳市于同年7月25日也曾举行自来水价格听证会。
国家计委参照国外的成功做法和国内的实际经验，积极推动新《价格法》的出台。1997年底通过并于1998年5月1日生效的《价格法》第23条如前所述的明确规定，便标志着价格听证制度在全国价格决策体制中得以正式建立。
该制度要求，实行听证制度主要涉及关系群众切身利益的三大类价格：①公用事业价格，即为适应生产和生活需要而经营的具有公共用途的服务行业价格，如公共交通、邮政、电讯、城市给排水、热力、供电、供气等；②公益性服务价格，涉及公众利益的服务行业，如教育、医疗、防疫、环卫、绿化、博物馆、公园、有线电视、公益广告等；③自然垄断性服务价格，涉及因自然条件、技术条件以及规模经济的要求而无法竞争或不适宜竞争形成的垄断性价格，如自来水、燃气、集中供热、供电网等。
该制度还明确要求：价格听证会由政府价格主管部门主持；听证会的代表要由消费者代表、经营者代表和其他有关方面的代表组成；听证会的目的主要在于论证有关价格决策的必要性和可行性，而不是直接对有关价格变动做出决策。可见，价格听证在法律上具有的主要是咨询地位，基本上应该属于价格政策方案规划阶段的咨询机制。
无论如何，新价格法的上述规定无疑使得价格听证制度第一次在全国范围内建立起来，并有了总的指导思想和基本的原则要求，但是如何具体实施，则需要制定专门的听证规则。尽管此后全国性的听证会曾经举行过2次（1998年12月的邮政电信价格听证会和2000年9月的电信价格听证会），但是当时全国性的具体听证制度并没有及时出台。当然，那时已有很多省、市、自治区相继制定了各自的地方性昕证条例或办法。可喜的是，经过三年多的酝酿、修改，全国性的价格听证暂行条例，终于在2001年7月2日由国家发展计划委员会（简称“国家计委”）正式颁布，并于同年8月1日正式实施。这就标志着全国的价格听证从此走上了一个更加规范化的轨道。
2002年12月1日，国家计委废止该暂行办法，开始实施《政府价格决策昕证办法》。
国家层面价格听证的依据、目录、主体与程序。在全国性价格听证条例的指导下，全国性的价格听证又举行了2次（2002年1月的铁路票价听证会和2003年7月的民航票价听证会）。总体来看，因为它是一项崭新的价格决策制度，所以当初一出台就受到了社会各方关注；也因为它还处于初创阶段，难免存在很多不足之处，所以也受到不少批评。我们还是先从中国地方价格听证初期的运行功能与程序人手展开分析。
（第二节 地方政府价格听证早期的运作程序与功能
一、制度依据
在观察中国听证活动的制度依据方面，我们应首先注意其最高法律依据；其次，注意它们的制定主体，因为制定主体不同，听证具体制度规范的地位也会有很大的差别；第三，注意这些制度规范赖以表现的行政立法形式问题，因为不同形式的行政立法的法律效力也是不同的；第四，注意这些制度规范在文字上的繁简程度，因为这往往是听证规范详细与否的一个衡量尺度；第五，还应特别注意它们的目标定位和一些听证基本原则的规定，毕竟这一点能展现这些听证规范是如何界定自己的功能定位的。此外，我们关注的还有价格昕证的适用范围、听证内容等方面的有关规定。我们比较分析的基本资料主要来自于全国性价格听证办法出台前十多个地方价格听证的制度文本。
1．最高法律依据
国家新的《价格法》无疑是价格听证的最高法律依据。无论是新近出台的国家计委听证暂行办法或办法，还是各地早就出台的听证办法，它们都宣称自己依据的是国家新《价格法》。当然一些地方听证制度还可能强调其他制度规范。在我们文献调查到的12个地方中，有3个地方除了强调依据新《价格法》制定听证制度外，还明确指明了其他法规依据。例如，福建省依据的还有《福建省价格管理条例》。同时，深圳依据的还有《广东省价格决策听证暂行办法》；陕西省依据的有新《价格法》颁布前出台的《陕西省公用事业价格决策听证试行办法》等。
2．听证制度规范的制定主体
它们大多为各级价格主管部门。不过，具体的主体类型还是有些不太一致。12个地方价格听证制度的制定主体实际上都是各自的物价主管部门，但由正式的文件来看，制定主体分为三种类型：①政府整体型，制定主体是地方政府，属于该类型的有北京市和青岛市，两市的价格听证制度是由该市政府直接发文规定的，这种制定主体相对于其他地方价格听证制度的制定主体来说是级别最高的；②相关业务部门联合型，制定主体是物价局与法制局，属于此类的只有山西省一家；③具体业务部门型，制定主体就是物价主管部门，属于此类的则是其他9个地方，其中有特殊性的一家是福建省，该省的制定主体为物价委员会。关于三种主体类型在12个地方中所占的百分比，可见，绝大多数地方是由物价部门直接制定的。新出台的全国性价格听证办法也是由物价主管部门即国家计委制定发布的。
3．听证制度规范的法律形式
它们大多为暂行规定或办法。12个地方的价格听证制度的表现形式共有四大类：①“规定”类，这属于中国地方行政法规中的最高层次，属于此类的只有两个地方，即北京市和青岛市；②暂行或试行规定类，属于此类的有3个地方，即河南、河北和陕西；③管理办法类，属于此类的仅有1个地方，即福建；④暂行办法类，属于此类的地方最多，达6个。可见，目前中国地方价格听证制度大多是暂行性的，还有待在实践中逐步探索和完善。全国的价格听证条例本身也是暂行办法，并且它明确要求各地要对原有的听证制度加以修改。
4．制度文本的繁简程度
对此，我们可以通过很多办法来衡量，其中一种简单的办法就是统计文本本身的字数和条款数。我们可以假定，正式出台的政府规范性文件都是精练的，通常字数越多，该制度文本的有关规定就越详细，反之则越简略；该制度的条款数量越多，该制度规定也越详细。但是一个文本的字数与其条款数之间并不一定存在较高的相关性，因为，如果每一条款的包含面较宽，且规定得又详细，那么总体上的字数即便很多，其条款数也不一定就多。鉴于此，我们将主要依据字数多少来判断10个地方价格听证制度的繁简程度，条款数仅仅是参考。表13 -3 -1显示，这些听证制度总字数基本上是在1 000左右至2 000字之间；条款数在9一17条之间。字数最多的是内蒙古（1 802字），最少的为北京市（近1 000字），不过北京市因为另有实施细则相配套，最终才没有让该项制度过于简单化。条款数最多的为福建（17条），最少的为河北（9条），详见表13 -3 -1。它们的字数与条款数之间虽然呈现正相关性，但相关系数并不高，仅为0. 51。国家《价格决策听证暂行办法》的规定有31条，近2 800字，恐怕是目前最详细的一个听证制度文本。
