中国古代从中央到地方所建立的垂直领导的监察体制，科学而严密，从根本上摆脱了行政的干涉，从组织上保证了对各级官吏实行有效监察，充分发挥监察机关的职权。
4．中国古代的监察职权缺少法律的有效保障，最后决定权在于皇帝
中国古代监察制度是一种具有双重职能的特殊制度，它既是国家进行自我调节的权力机关，又是封建皇帝维护皇权，加强专制统治的工具。这样，监察职权发挥的效果就完全取决于皇帝的个人意志。如果监察官弹劾的对象是皇帝的宠臣佞幸，即使有罪，皇帝也可以下诏对被劾者“勿劾”，甚至反以弹劾者“所劾不实”而治其罪。
在封建社会，统治阶级往往以皇帝的谕旨作为法律，监察机构只是代表君主监视各级官吏的工具，所以，监察制度不可能走上规范化、法制化的轨道，只有在监察制度过于混乱，或者吏治十分腐败的情况下，才考虑监察法规的建设。在元代以前，中国只有一些简略的监察法规。元代以后，监察法规虽然开始增多，但对各项制度的规定很不平衡。就监察的过程来说，只强调监察的标准，而对监察程序的规定却很简略；就监察官的权利和义务来说，只强调监察官吏的纪律，而不重视监察官的权利和保障；在监察的对象上，只强调对各级官吏的监督，而对皇帝的监督却多避而不谈。
监察法规的畸形发展，使监察职权的发挥得不到充分的法律保障，监察人员在执法时，本身也得不到法律的保护，这使监察活动更加难以得到正常的开展，监察职权发挥得好坏只能靠皇帝的个人品性决定。
（二）中国古代勤政监察的特点
1．廉政的含义包括勤政
“廉”的含义古今不同，古代的“廉”不但是对官员品行的要求，还包括对其能力的要求。根据《周礼》记载，“廉”的含义有“六重”，即“廉善，廉能，廉敬，廉正，廉法，廉辩”。古代也有学者认为“廉”包含“清、洁、敛、俭、正”五方面的含义。“廉能”和“敛”均包括勤政的含义。周怀宇先生在编撰《廉吏传》时将中国古代有关“廉”的标准归纳为三个方面：(1)廉于自身。廉吏在个人生活上往往“志行修洁”，衣食住行“自奉简约”、“固守清廉”，他们还不为子孙谋，“不治产业，家无余财”。(2)廉于本职。居官不以权谋私，不贪污受贿，不徇私枉法，明辨事理，秉公办事，主持正义，尽职尽责。(3)廉于社会。廉吏注意推行那些兴利除弊，旨在造福百姓，减轻民众负担的“裕民”、“利民”政策措施，并试图以自己的所作所为来端正官风、政风和社会风气。可见，中国古代廉勤互通，但我们从研究的视角将两者进行区分，是一种理论分类，而非古代监察现实的客观反映。
2．廉政监察与勤政监察并举
中国古代监察制度从职能定位、监察权行使等诸多方面，均体现廉政监察与勤政监察并举的特色。如汉武帝时期，为强化监察的措施，武帝便下令将全国分为十三州（州习惯上也称部），即十三个监察区。中央御史府设十三名刺史为监察官，各负责一州的监察事务。“周行郡国，省察治政，黜陟能否，断理冤狱”。在监察范围上，明确规定为“六条问事”。《汉书?薛宣传》颜师古注引《汉宫典仪》称这六条为：
“一条，强宗豪右，田宅逾制，以强凌弱，以众暴寡；二条，二千石不奉诏书，遵承典制，背公向私，旁诏守利，侵渔百姓，聚敛为奸；三条，二千石不恤疑狱，风厉杀人，怒则任刑，喜则任赏，烦扰刻暴，剥截黎元，为百姓所疾，山崩石裂，妖祥讹言；四条，二千石选署不平，苟阿所爱，蔽贤宠顽；五条，二千石子弟恃怙荣势，请托所监；六条，二千石违公下比，阿附豪强，通行货赂，割损正令”。依此六条可知，一条是察地方豪强欺压百姓；二至六条是察二千石长吏郡国守相施政行为是否公正和效率。隋唐采用地方巡按条例。隋朝对司隶台刺史巡察郡县的任务，规定“其所掌六条”为：“一察品官以上理政能不；二察官人贪残害政；三察豪强奸猾，侵害下人，及田宅逾制，禁止者；四察水旱蝗灾，不以实言，枉征赋役，及无灾妄蠲免者；五察部内盗贼，不能穷逐，隐而不申者；六察德行孝悌，茂才异行，隐不贡者”。唐朝在中宗神龙二年（公元706年）颁布了十道巡察使的“六察”巡按条例。 “其一，察官人善恶；其二，察户口流散，籍帐隐没．赋役不均；其三，察农桑不勤，仓库减耗；其四，察妖猾盗贼，不事生业，为私蠹害；其五，察德行孝悌，茂才异等，藏器酶迹，应时用者；其六，察黠吏豪宗兼纵暴，贫弱冤苦不能自申者”。
3．勤政监察法制化
各朝各代，在以王权统率监察机关的同时，均较注重监察立法。勤政法制化主要是指制度层面，而非实效层面，即非法治化。值得指出的是，中国古代的监察立法，往往是通过调整监察官的监察行为而达到勤政监察的目的。
如前所述，从汉朝的“六条问事”、隋唐时期的“六察”，到元朝《风宪宏纲》、《察司体察等例》和《禁治察司等例》，直至明朝的《宪纲事类》和清朝的《钦定台规》等，均详尽地规定了监察机关开展勤政监察的标准。如元朝的《察司体察等例》，世祖至元二十五年制定。“按治有法，使官吏畏谨，一道镇静为称职；若于合察大事不为尽心，专务苛纲，于大体者为不称职”，并可“行御史台差官体究，凭实迹黜陟”。《禁治察司等例》规定“能使官吏廉勤，不敢犯法；凡事办集，不敢扰民；非因天灾流行，百姓安业，则为称职；其有习弊不改，败事扰民；苛细生事，于大体者为不称职”。而且廉访司的吏员“如有违犯，体察得知或人首告取问得实，依违背圣旨断罪”。“仍标私罪过名．终身废黜”。明朝的《宪纲事类》，对监察机关及监察官的地位、职权、权威保障、行使权力的方式，以及科道官的选任等，都有非常具体的规定，做到监察有法可依。清朝的《钦定台规》，始撰于乾隆八年（1743年），嘉庆七年（1802年）重修，这是由都察院汇集有关清朝监察方面的上谕及君主批准的奏议、条例等，为皇帝亲自所定的。台规分为“训典”、“宪纲”、“六科”、“各道”、“五城”、“稽查”、“巡察”和“训典”八类，非常详尽地规定了监察机关的职责、管辖范围和监察事宜以及解决具体监察问题的方案。
4．监察职权的多样性有助于勤政监察
中国古代的监察权具有多样性，共同构建了严密的监察体系和无所不包的威慑力。其中与勤政监察密切相关的职权包括：
(1)纠举权。这也是中国古代各朝监察机关最重要的职权之一。它所针对的是官吏的一般违法失职行为，没有必要在皇帝面前弹劾的，监察机关必须履行的职责就是纠举。纠举权虽是弹劾权的简化形式，但是其涉及官员施政的方方面面，既包括廉政，同时也包括勤政。秦汉时，御史大夫的最主要职权就是“制临百司，纠绳不法”。隋朝御史台“掌纠不当者，兼纠弹之”。唐朝御吏大夫“掌肃清风俗，弹纠内外，总判台事”。宋朝的御史台，“职在绳愆纠谬。几官司稽违，悉许弹劾。则宰官到百官，自三省至百司，不循法守，有罪当劾，皆得纠正”。元朝御史台的主要任务铲掌纠察百官善恶（《元史?百官志二》）。其中，殿中侍御史的职权为：“凡大朝会，百官班序，其失仪失列，则纠罚之；在京百官任告假事故，出三日不报者，则纠举之，大臣入内奏事，则随以入，凡不可与闻之人，则纠避之”。明朝时，《明会典》记载：“凡都察院、按察司堂上官及首领官，各道监察御史、典吏，但有不公不法及旷职废事，贪淫暴横者，许互相纠举，毋得徇私容蔽。其纠举并要明具实迹，奏请按问明白，核实区处；其有挟私妄奏者，抵罪。”明朝监察御史的纠举主要表现在考察、拾遗上。考察即是对官吏的考核，以黜退不称职的官员，由吏部和都察院共主其事。纠举权也是清朝都察院的主要职权之一。如都察院左都御史的职掌有“率京畿道纠失检奸”。
(2)检查权。这是中国古代历朝监察机关行使监察职能的首要职权。主要是通过定期或不定期巡视的方式来检查中央和地方被监察部门及其官吏施政状况。如西汉的地方监察官刺史除日常在治所接受对部内地方官吏和豪强的检举揭发，并据此上奏弹劾外，还须于每年秋分之际，率领属员“行部”。巡察部内诸郡国，实际考察其治理状况。通过接触下级官吏和民众，了解郡国守相在处理政务、执行法律、安抚百姓等方面的情况，并将这些情况上奏朝廷以定升黜。宋朝时，地方监察官出巡任务完不成的，还要受处罚。明代十三道监察御史出巡当差（巡按），巡按任职期限为一年，《明史》称，巡按御史“代天子巡狩、所按藩服大臣，府州县诸考察，举劾尤专，大事奏裁，小事立断”，权力颇大。清朝也建立了巡按制度，清十五道监察御史“掌纠察内外百司之奸邪，在内刷卷，巡视京营”。
(3)建议纠正政事权。早在秦时，最高监察官的御史大夫便与丞相、太尉一起共同辅佐皇帝治理国家，议决大政。所谓“议大政，必下丞相、御史”。唐时，监察御史职责也包括：“尚书省有会议，并监其过谬”（《旧唐书?职官三》）。宋朝的台谏机构俨然是维护赵宋王朝统治的一个智囊团，在建议和谏诤宋王朝政治、经济、军事的得失上发挥了重要的作用。如宋太宗时，田锡升为谏议大夫后，“连上八疏，皆直言时政得失”。此外，从南朝梁陈直到清朝，历代给事中都有封还皇帝失宜的诏命和驳正臣下有违误的奏章的权力。
5．职掌建议政策得失的特殊制度——谏诤制度
中国古代的监察制度有一个致命缺陷，即对皇上无权监察。而谏诤制度的确立，是对皇帝廉政与勤政的有限度的监察。谏官“职在谏诤”。《说苑?臣术》解释为“有能尽言于君，用则留这，不用则去之，谓之谏；用则可生，不用则死，谓之诤”。通俗地说，就是对君主言行违失的直言极谏，规劝其改正错误。谏诤制度是监督君主决策缺失的重要机制。在我国古代封建社会，谏诤制度是国家监督的重要组成部分，为封建统治所普遍重视。一些贤明的君主还认识到：“人以铜为镜，可以正衣冠；以古为镜，可以见兴替；以人为镜，可以知得失”。设置谏官就犹如为自己竖一面镜子，可以随时检查自己的错误。倘若不照这面镜子，则易“上下相蒙，主则骄矜，臣惟谄佞，上不闻过，下不尽忠，致使社稷倾危，身死匹夫之手”。唐太宗等虚心纳谏的故事被奉为治国的榜样而无限推崇，隋炀帝等拒谏亡国的史实则被视为千古教训而引以为戒。历朝皇帝无论是真情还是假意，都愿意有个“纳谏”的美名，都要做出一副诚心纳谏的姿态。而诸如杀谏官之举则被视为犯天朝大忌，为亡国之征兆。在臣子这一方面，谏诤建言是忠臣之举，是谏官的“天”职。魏征等一批不畏君威、敢于直言进谏的谏官被奉为忠臣、“直臣”而受到人们的尊敬，在历史上名垂千古。可见，在封建社会君臣的观念中，谏诤具有很高的地位，它是关系社稷兴亡的大事，是衡量统治者“政德”的重要标准。谏官源于宫廷侍从官，常随侍帝王左右，可直接面奏皇帝并可直接参与朝廷决策；谏官言事范围大，独立性强。所谓“朝廷天下大事，宰相可行之，台谏可言之”。凡涉及朝政方针的政治、军事、经济、文化各方面的事情及皇帝个人的举止言行，谏官均可提出批评、建议，无所限制。而且，谏官言事无须任何人批准，更不受行政长官的牵制，直接对皇帝个人负责。
二、建国初期的效能监察制度
1949年11月，中央人民政府政务院人民监察委员会成立，到1954年9月改为国务院监察部，至1959年4月国务院监察部被撤销，可以称之为我国监察制度发展历程中的初创时期。建国初期的监察工作，从法律规定上，虽没有明确地提出廉政监察和效能监察的明确概念，但从行政监察机关的职责和具体的监察实践来看，已清晰地体现为这两方面的内容。
中国行政监察制度变迁是在中国政治制度与经济制度变迁的大背景之中进行的，因而从改革的取向、思路和具体的改革方式和手段的选择上都会受到政治制度与经济制度变迁的影响。但是，在不同时期，政治与经济的影响力有所差异。在建国初期，为了适应人民政权稳固和经济恢复的需要，效能监察的发展与经济建设的制度变迁紧密相连，监察工作已经成为政权稳固与经济恢复的重要手段。
（一）重点开展经济领域的效能监察
1952年，我国工农业生产普遍恢复到解放前的最高水平。为了适应即将到来的大规模的经济建设的需要，政务院于1952年12月决定在省（市）以上各级人民政府财经机关与国营财经部门设立监察室，并规定：“凡省（市）以上各级人民政府财经机关及国营财经企业部门，均设立监察室，接受各该机关、部门首长及上级机关监察室的双重领导，并受其主管机关的同级人民监察委员会指导。”因此，监察室既是各财经机关及国营财经企业部门的监察职能机关，同时又是国家的监察机关。它既具有内部监察的性质，同时还具有国家监察性质。国务院各部门监察机构的组建和财经部门监察机构的重点发展，为全面开展“效能监察”提供了制度保证和内生性动力。
截至1953年底，全国财经系统已建立起监察组织4 750多个（包括在专署、县设立的财政、税务监察员小组）。各级财经机关与国营财经企业部门监察室建立以后。紧密依靠群众，积极开展监察业务，通过单独或者配合有关部门对某些带倾向性的问题进行了重点检查，通过受理人民检举控告，申诉案件和对违法失职人员的查处，揭露出不少财经企业部门及其工作人员中存在的问题。例如，中国人民银行系统监察室仅在36个分行中就揭发出贪污案1 645起，贪污金额达21.7亿元（旧币，1亿元相当于现在的1万元）。据中监委的不完全统计，中央人民政府财经部门--铁道、纺织、交通、邮电、第一机械、第二机械、重工、轻工、建筑、地质、燃料、人民银行、林业等系统监察室和商业、外贸、财政、粮食、农业、水利等部门的监察机关，在1953年共处理各种案件及问题112 800件，单独或者配合有关部门进行重点检查3 635次，惩戒干部8 600多人。这对保证国家经济计划的顺利实施，维护国家财产，保持干部的廉洁等都发挥了显著的作用。
