党的十五大以后，反腐败工作从侧重治标转向标本兼治、逐步加大治本力度上来，不断推进行政审批制度改革、财政体制改革和干部人事制度改革。在这一大环境下，行政效能监察工作突破了原有的工作内容，从事务性管理效率的治理逐步转向职能性效能的治理，从单一手段向电子化手段发展，效能监察的法治与制度建设取得了很大的成就。福建、广西、陕西、甘肃、青海、山西等省（区）成立了省级行政效能监察工作领导小组。河北、河南、湖南、安徽、浙江五省纪委相继成立效能监察室（执法监察二室），分别与优化经济发展环境领导小组办公室或机关效能建设领导机构办公室合署办公。全国近50%的地（市）建立了行政效能投诉中心，受理涉及行政效能的投诉。相应的效能监察法律规范、规定也相继出台。如《关于设立行政效能监察工作联系点的通知》、《：河南省行政效能监察暂行办法》、《天津市行政效能监察暂行办法》、《中央企业效能监察暂行办法》等。浙江省温州市为加大效能监察的力度，尽快打响政府服务品牌，用硬措施改善软环境，2003年8月提出开展“效能革命”，力求在短时间内实现政府行政效能的提升，适应温州地域住房迅猛发展的需要。同时，在效能监察的电子化方面也取得了突破性成就。尤其是“行政审批电子监察系统”在深圳市监察局投入试运行。通过该系统，监察部门可对全市31个部门、239个行政许可事项进行全程监控，标志着电子化手段已有效地应用于监察工作的关键环节。2006年1月，深圳市28个部门的197项非行政许可的其他审批事项也纳入监控。该系统由内网软件核心系统、视频监控系统和行政审批网站三个部分组成，具有实时监控、预警纠锚、绩效评估、信息服务等四项功能。在系统的监察下，每一个行政审批事项从开始办理，软件系统就会自动采集每项行政审批办理过程的详细信息，监察机关同步监控行政审批的实施过程。与此同时，通过设置在服务窗口上的视频监控点，还可以对公务员的工作作风、服务态度和办事效率等情况进行现场监督。
近期国家监察部正在起草《关于加强和改进行政效能监察工作的意见》，明确提出：“行政效能监察是行政监察法赋予监察机关的重要职责，是监察机关依法对国家行政机关改善行政管理、提高行政效能情况进行的监督检查，是行政监察工作的重要组成部分。”“在继续着力抓好廉政监察的同时，把效能监察摆在更加重要的位置，全面履行行政监察职能”。这一切充分表明，在贯彻“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的反腐倡廉战略方针，推进“教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系建设”中，行政监察工作生命力源自于行政效能监察的深化，在依法、规范和创新的行政效能监察制度的保障下，行政效能监察工作必将迎来一个崭新的历史时期。
这一时期的行政效能监察工作在以下几方面有所实破：
(1)以地方性立法和政策突破法律依据不完备的禁锢。实验主义立法观的重要价值是通过地方立法、部门立法先行，增加立法的成熟度和可行性，而行政效能监察本身是新生事物，其调整的社会关系具有复杂性。故以地方立法先行的方式实施，从策略选择上是正确的，同时能够避免国家立法周期冗长的不足。因此，中央纪委、监察部在立法观上宏观理性和实事求是是近年来地方效能监察立法发展迅速的重要原因。
(2)初步建构了党政双重领导，行政主要负责监察机关组织协调，业务部门密切配合行政效能监察工作模式。实践经验充分说明，行政效能监察工作仅仅依靠监察机关推进的方法是很难做好的。将行政效能监察纳入政府的效能建设之中，将效能建设全面推进，效能监察重点深入，增强行政监察的管理属性。尤其是行政效能投诉中心的建立，从组织和制度上，保障了这一战略目标的实现。今后，大胆探索监察、审计双管齐下的工作模式是非常有必要的。
(3)基本形成了科学管理的效能监察工作模式。以立项式效能监察和体系式效能监察为监察方式，针对行政决策、行政执行和行政实施的全过程开展效能监察，已成为行政效能监察的基本工作方法和工作机制。
(4)逐步认识到行政效能监察对构建预防腐败体系的重要价值。在相当长的一个时期里，我们单纯从监察职能完善的视角审视效能监察的作用，宣传上的强化和实践层面的弱化，在于对行政效能监察认识不深入，随着预防腐败策略在反腐败体系中功能益发重要，人们逐渐认识到行政效能监察工作的预防功能。
（第二章 政务效能监察组织的构建
（第一节 政务效能监察组织的领导体制
一、政务效能监察组织建构的本质属性
任何公共组织存在的合法性基础，都来源于法律的授予，行政效能监察组织的建构，同样也必须来源于法律的规定。然而，具有充分的法律来源，仅仅解决了行政效能监察组织的形式合法性问题，而行政效能监察组织的实质合法性，则取决于其职能定位的科学性和目标定位的合理性。其职能定位的科学性和目标定位的合理性由三方面制度因素所决定。
（一）历史因素
任何行政组织设置的政策合理性远胜于功能合理性。即基于某方面的政策需要而组建机构，而非基于该组织在整体行政组织中的特定功能定位而组建该机构。因此，行政组织在组建之初的功能简单化和具有一定的政治色彩，对其今后的行政职能发挥会产生较大的负面作用。
1949年9月29日，中国人民政治协商会议通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》（简称《共同纲领》）。《共同纲领》第十九条规定：“在县市以上的各级人民政府，设人民监察机关，以监督各级国家机关和符种公务员是否履行其职责，并纠举其中之违法失职的机关和人员。”同年10月21日.政务院成立人民监察委员会。中监委是在政府内设的对国家行政机关及公务人员是否遵纪守法，即是否严格依照国家政策、法律、法令进行行政管理和是否廉洁奉公进行监督的国家监察机构。它可以行使案件审理权、案件调查权、纠举惩戒权、审计监督权、工作建议权、案件公布权和发布命令权等。
1986年11月27日在第六届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议上，国务院副总理乔石在《关于设立中华人民共和国监察部议案的说明》中指出：“全国人大代表和政协委员关于设立国家行政监察机关的建议，反映了社会主义现代化建设的客观需要。目前，违反党纪者有党的纪律检查委员会管，违反国法者有公安、检察、法院等政法部门管，违反政纪者却没有一个机关专司监察职能。”“我国政府系统迫切需要设立监察机关，对国家行政机关及其工作人员、国家行政机关任命的国营企事业单位的领导干部，就其执行国家政策和法律法规的情况，违反政纪的行为，进行监察，以改善和加强行政管理，提高行政效能，保障社会主义建设事业健康发展。”
1986年12月2日，第六届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议确立了国家监察机关是各级人民政府负责监察工作内设机构的领导体制。
由此可见，从历史的视角来看，不管是建国初期中监委的设立，还是恢复国家监察部，其贯穿始终的宗旨是“以监督各级国家机关和各种公务员是否履行其职责，并纠举其中之违法失职的机关和人员”。实现“以改善和加强行政管理，提高行政效能，保障社会主义建设事业健康发展”的目的。因而，从行政监察组织机构设置的目的来看：(1)充分体现了监察机关的主要职能的定位是廉政监察职能。功能决定组织形式，因此，行政监察的组织架构与人员构成，自然围绕廉政监察的职能定位来设置。这从监察部“三定”方案所确立的监察部内部机构的建制可以看出。监察业务性机构的设置以案件查办部门为主体。地方监察机关也是如此。(2)表明实现行政监察目的（改善和加强行政管理，提高行政效能，保障社会主义建设事业健康发展）的手段仍然是通过查办政纪案件的手段。监察职能决定了行政监察组织机构的形式。然而，行政监察职能的调整具有相对的灵活性，而行政监察组织机构的重塑却很难。其中涉及法律规范滞后的约束，固有管理理念与管理模式的抵触和相关利益因素的影响。因此，历史因素的沉积对组织变革的阻碍往往比我们想象的更大。
（二）改革背景因素
中国行政监察制度的恢复和发展有一定的历史背景。其中一个背景是邓小平1980年8月18日在中央政治局扩大会议上所作的《党和国家领导制度的改革》的重要讲话，对我国政治体制改革，特别是党和国家领导体制的改革作了系统深入而又精辟明确的阐述，党的十三大对政治改革进行了全面的部署，提出了建立有中国特色的社会主义民主政治。另一个背景是经济体制改革，即20世纪70年代末我国进行的经济体制改革，取得了巨大的成功。这两大制度背景，共同推动了我国行政监察制度的恢复、发展和逐渐完善。
(1)政治体制的改革，促进了廉政监察和执法监察两项职能的发挥。其一，政治体制改革的重要目标之一是实现依法行政，行政监察成为促进依法行政的重要途径。依法行政的重心和实质是依法治官和依法治权。因而，促进依法行政，关键是加强对政府机关及其工作人员行使行政权的监督。执法监察既要对国家法律法规和方针政策的贯彻执行情况进行监督，要对地方法规，行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令的贯彻执行情况进行监督，还要及时纠正违法行政行为，而且要追究有关政府机关及其工作人员的责任，视情节轻重作出处理。因此，执法监察成为依法行政的保障和纠错机制。其二，行政监察成为推进廉洁从政的重要保证。改革开放以来，我国相继颁布了一系列有关政府机关及其工作人员廉洁从政的法规和制度，为政府机关及其工作人员廉洁从政提供了基本准则。然而，如果没有作为廉政法规实施主体的监察机关，对这些法规和制度的贯彻执行情况进行监督检查，这些法规和制度就可能被束之高阁，起不到应有的作用。
(2)中国行政监察制度的恢复、发展和不断完善，是在中国经济制度改革的大背景之中进行的。因而，行政监察制度恢复建立的取向、思路以及具体的方式和手段的选择都会受到经济制度变革的影响。主要表现在：其一，经济体制改革是行政监察体制改革的风向标。随着改革的深入，行政监察机关为经济建设保驾护航的特色日益明显，监察机关更多地关注经济领域的问题，而对政府自身建设关注不够。其二，渐进式改革阶段所形成的“双轨制”，是权钱交易滋生的土壤，这一历史阶段是腐败的高发期，加强廉政监察必然成为行政监察机关的主要职责，案件查办的组织机构更加成为主流，效能监察侧重于企业。
所以，在政治体制改革和经济体制改革的双重背景下，如何通过完善监察组织来构建适应社会发展需求的行政监察体制，尤其是监察领导体制，是值得思考的。思考的基点是怎样看待政治体制改革与经济体制改革的关系。综观我国改革的发展历程，在经济体制改革中，实行谨慎的政治体制改革策略，客观造成了作为上层建筑的行政监察的组织体系，尤其是监察领导体制，缺乏突破和创新。仅仅将监察机关作为案件查办的政府职能部门，体现为为经济建设保驾护航，在强化行政监察机关的惩戒权的同时，未能正视和深入挖掘行政监察的多重功能，未能将行政监察视为政府自身改革的推动力，未能强化监察机关的独立性，客观造成监察组织缺乏活力。
（三）文化因素
文化是组织成员所共有的，并作为真理向新成员传授的一系列价值观、指导理念、见解、思考方式的组合，它是组织中未成文的、涉及感情的一部分。文化在组织中发挥着两大重要作用：一是将其成员结合在一起，使得他们知道如何处理彼此间的关系；二是帮助组织适应外部环境。我们已从四个层面来分析行政组织文化的本质，从最基本的也是最隐蔽的一层分析到最直观的一层。即行政组织的标识物、行为规范、基本价值观和核心价值观。其中最难以理解和确认的是基本价值观和核心价值观。
汤姆?彼得斯和罗伯特,H．沃特曼在其《追求卓越》一书中，利用一个接一个的案例说明了非常重要的一点，即所有经营良好的企业都有一个共同点：对于其价值机制有一个共同的认识，知道企业代表什么。效仿此分析，其他学者和类似专家又研究发现了几条能体现“卓越”组织特征的理念：
(l)能够将公司愿景同日常决策和工作联系在一起的明确的、共同的认识。
(2)领导层始终如一地传达、加强这种认识和价值观。
(3)员工被看作是宝贵的资产，而非成本。他们承担工作责任，调控工作环境，并对工作结果负责。
(4)员工保持对外部事物（客户、供应商、大众、社区等）的关注。
(5)管理人员了解为了实现战略目标需要什么才能，这些才能在什么地方可以增加产品价值。
(6)建立起一个能够使员工对环境的变化做出迅速、积极反应的组织结构。
(7)良好的评估工作可以加强共同的价值观。
(8)所有成员--从高层到低层，从管理人员到非管理人员，都一致认同全局目标和战略。
由此可见，许多著名企业通过建构企业文化，取得了巨大的成功。因此，在打造效能型政府的时候，是否需要建构符合行政组织特质的行政文化，行政文化对行政组织的效能提升能够产生哪些作用，是我们在建构行政组织时应当解决的问题。在行政效能建设中，我们常常感叹“制度失效”的无奈。“制度失效”的根源有两个：一是“潜规则”强于“显制度”；二是人的能动性的正向作用迷失。当人的能动性偏离制度时，是非标准就没有了，当人与“潜规则”结缘，就出现价值观的混乱，“善者不香，恶者不臭”。而解决制度失效的重要途径在于行政组织文化的重塑。行政效能建设的核心内容之一就是打造一个合乎效能目标的组织文化体系。因此，行政效能监察组织自身的行政文化建设自然成为效能监察组织建设的重要内容。
然而，行政文化建设过程中的最大阻力，来自于行政组织自身，现行行政文化的内核实质上是政治文化，而政治文化的政治属性和同一性特质，既阻碍了行政文化的发育成长，又束缚了行政文化的多元化。换言之，行政效能监察组织的建构过程同样是行政文化的形成过程，切勿轻视。
