实行分税制财政管理体制后，我国政府间财政转移支付由体制补助、税收返还、专项补助等各种形式构成，1995年后又实行了过渡期转移支付办法，增加对一部分困难地区的补助。但是，目前的转移支付办法还不规范、不科学，离实现各地基本公共服务水平均等化、强化中央政府宏观调控的目标有很大差距。这主要表现在：一是一般性转移支付制度还不规范。分税制改革后实行的税收返还，是在原体制基数法上演变过来的，对由于历史原因造成的地区间财力分配不均的格局基本没有触动。同样，目前实行的体制补助和上解更是从原来体制延用过来的。二是中央对地方专项补助（拨款）分配和使用与财政分级管理的原则不相适应。相当部分专款用于地方事权范围和支出，体现中央事权和宏观调控的作用不够。分配的办法也有待于进一步规范。三是中央政府有关部门管理的某些补助地方的资金，如预算内基本建设投资、技术改造、农业开发投资等，还没有统一纳入中央政府对地方的转移支付范畴，与财政转移支付资金的统筹运用存在脱节现象。
6．进一步完善分税制财政管理体制的思路
(5)政府间财政转移支付制度还不规范、不科学
完善分税制，笔者的观点是：总体上是“分税”不“分征”，在分配好各级政府财力、税基的同时，辅之以必要的配套改革，降低征纳成本，提高税务行政效率。
(1)形成科学、完善的分税体系
①正确划分中央与地方的税收立法权。
基本原则是：在确保中央税收立法权的同时，逐步扩大地方政府的税收立法权，充分发挥地方权力机关在立法方面的积极性。中央的立法权主要包括税收基本法、税收程序法、处罚法、中央税、共享税和全国统一开征的地方税。对于一些区域性、地方性税种，可根据各地实际需要和可能，由地方各级权力机构行使立法性职权，由地方政府在税收基本法范围之内确定开征，税率的高低和税基的宽窄由地方调整，但应报全国人大常委会备案，全国人大常委会有权对损害国家整体利益的地方税收法予以废止或指定修改。
②建立完善的税收体系。
加快现行税制的改革步伐。扩大增值税的征收范围，将建筑业和运输业并入增值税的征收行列，并实行消费型增值税；将企业所得税与外商投资企业和外国企业所得税合并统一为企业所得税；将个人所得税改为综合征收；将现行房产税、城市房地产税、城镇土地使用税以及土地出让金等税费合并，统一开征物业税；把车船使用税和车船使用牌照税合并为统一适用的车船使用税。
开征新的税种，主要是社会保障税、遗产与赠与税、环境保护税、证券交易税等；适时废除屠宰税、筵席税、印花税和固定资产投资方向调节税。
改革后的税收体系包括18个税种。流转税类：增值税、消费税、营业税和关税。
所得税类：企业所得税、个人所得税、社会保障税。财产税类：物业税、车船使用税、遗产与赠与税。资源税类：资源税、燃油税、耕地占用税、土地增值税。行为税类：环境保护税、车辆购置税、证券交易税、城市维护建设税。
③优化税制结构。
税制结构是指一个国家依据本国国情和财政上的需要，由若干不同性质和作用的税种组成的有主有次、互相配合、结构严密的税收体系。优化税制结构是合理划分税权的基础。我国目前的税制结构虽然是流转税和所得税为主的双主体的模式，但实际上我国是以流转税为主，2004年流转税比例高达69. 2%，而所得税比例太低。流转税刚性太强，不利于对经济运行的总体调控，而所得税过低既不利于经济的反周期调节，也不利于调节收入分配。因此，结合我国构建和谐社会和维护社会公平分配的基本国策，应提高所得税类的比重，同时考虑基层财政的困难，适当提高财产税的比例。税制改革前后的结构对比见表6 -5 -1。
④中央与地方税收收入归属权的划分。
中央与地方税收收入的归属权的具体划分。笔者以为划分税权的基本原则是：首先保证中央的收入比重在60%左右，并且税源要相对稳定，其次是共享税应是各级政府税收收入的主体，最后是保证基层政府有稳定的收入履行其职能。因此在划分时把收入比重高，税收负担分布广泛的税种划归中央，将那些与地方经济和社会事业发展关系密切、税源分散、适合地方征管的税种划为地方税收收入。同时，将某些与经济发展直接相关的主要税种作为中央与地方的共享税收收入。具体划分如下：
中央独立税：消费税、关税、进口增值税、车辆购置税、燃油税、社会保障税。
省级独立税：营业税。
县级独立税：物业税、车船使用税、遗产与赠与税、城市维护建设税、土地增值税。
中央、省级、县级共享税：具体税种和分成比例见表6 -5 -2。
经过以上调整，中央政府收入在55~60%左右，省级政府收入在22%左右，县级政府收入在20%左右。
(2)改革政府层级，形成三级事权。
一般来说，一级政府，一级财权，一级税权，我国目前的情况是五级政府，五级财权，三级税权，而税权涉及纳税人的负担、税收征纳成本、税源的稳定和足额性、征纳的便利性，所以不可能形成五级税源。而在国际上，不管是单一制还是联邦制国家，大多数实行的是三级税权。因此，我国应配合税权改革，缩减政府层级为三级，即中央政府--省级政府--级政府，形成三级政府、三级财权、三级税权。当然，目前按我国的国情不可能一下全面取消市级和乡级政府，在改革中应采取循序渐进的方式。首先是扩大省管县财政体制改革范围，将市级政府作为省级政府的派出机构，在条件成熟的时候取消市级政府，重新划分省级区划，增加省级区划单位。其次是把乡镇政府作为县级政府的派出机构，取消乡镇财政所管理体制，实行“乡财县管”。
具体事权划分是：中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转，调整国民经济结构、协调地区发展、实现宏观调控以及中央直接管理的事业发展等方面的支出；地方财政主要承担本地区政权机关运转以及本地区经济、事业发展所需等方面的支出。
(3)完善政府间转移支付制度。
长期以来，转移支付是解决中央与地方以及地方政府之间财权、事权矛盾的基本方式，全面取消农业税后其作用更加重要，而我国目前的转移支付制度存在不规范性、力度不够、人为因素太多等问题。所以，在新的财权划分的情况下，应建立一种以一般性转移支付为重点、以有条件转移支付为配合、以特殊转移支付作为补充的复合形态。同时要完善转移支付核算办法，使转移支付制度能够发挥真正、有效的作用。
(4)调整税务征管机构，提高征管效率。
①合并国税、地税两套税务机构为单一垂直管理的税务机构。
首先，将现行国税和地税机构合而为一，在此基础上按三级行政区划组建单一的税务机构，从中央到地方实行垂直管理，履行税收征管职能。机构合并后，现有国税和地税部门大部分人员和资产设备按最优原则组建新的税务机构，税务机构所征缴的各项税收收入严格按照分税制的划分标准缴人各级国库。其次，基层税务机构的设立，以行政区划为主，同时兼顾经济发展状况和税源大小，对税收收入规模小、征税难度大的基层单位可考虑按经济区划进行合并设立。
②在省级行政区划设立税收督查局。
在合并两套税务机关的基础上，将现行税务机构内设的税务稽查局从合并后的税务部门中单独划分出来，实现税务机构内部的征管与稽查职能相分离，重新组建与省级税务机关平级的税收督查局。为了增加其权威性，降低行政成本，提高行政效率，县级区划不设税收督查局。税收督查局实行中央直接领导，其主要职责包括：负责对辖区内的纳税人进行重点稽查（一般的税收检查主要仍由各级税务机关负责）；负责监督、检查税款及时、足额入库，避免税务局入库的随意行为和地方政府的干预行为（因为在国税、地税分征时都存在国税地税合谋，在国地合并以后应尤其注意避免这些行为的发生）。税收督查局要加强督查深度和处罚力度，推进稽查工作由收入型向执法型过渡，在查处税收违法上，坚决克服稽查的随意性和“重查轻罚”。
③进一步完善电子税务系统。在国税、地税机构合并以后，充分利用金税工程已建立的比较完善的电子税务系统，并与其他组织（如银行、工商部门、审计部门、海关）联网，扩大使用范围，使其运用到个人所得税、营业税、房产税等税种的征管中，从而堵塞征管漏洞、降低征管成本，提高征管效率。在加强电子税务管理功能的同时，进一步完善电子税务的服务功能，如网上申报、网上登记、政务公开、信息查询等，增强税务征管运行的透明度和纳税人的满意度。
（第三节 预算外资金管理
一、我国预算外资金的历史与现状
预算外资金的性质，是指属于不纳入国家预算的一种财政性资金，严格意义上的预算外资金是指按国家财政制度规定不纳入国家预算的、允许地方财政部门和由预算拨款的行政事业单位自收自支的资金。
预算外资金作为一个特殊的财政范畴，有其产生和发展的历史必然性。我国建国之初实行高度集中的统收统支体制，只允许地方自收自支农业税附加和机关生产收入，数额很小。进入第一个五年计划时期后，为了调动地方的积极性，开始把原来预算内的一部分收入，放到预算外管理，国家财政资金开始分为预算内和预算外两部分，从而形成预算外资金这个特殊范畴。这一时期预算外资金增长较快。1957年已达26.3亿，相当于预算内收入的8.5%。“二五”时期“大跃进”的3年由于经济体制改革和财权的下放，特别是对国有企业实行利润留成制度，预算外资金增添了新的内容，增长速度也加快，1960年达117.8亿，相当于预算收入的20.6%。1961年中央决定实行“调整、巩固、充实、提高”方针，重新实行集中统一的经济体制，对预算外资金采取“纳、减、管”办法进行清理整顿，即有的纳入预算，有的减少数额，保留的要加强管理，到1963年，预算外资金下降为51.9亿，相当于预算内收入的15.1%。1966年我国进入“十年动乱”时期，由于各项规章制度和财经纪律遭到严重破坏，于是预算外资金迅速膨胀，1976年达275.3亿，相当于预算内收入的35.5%。1979年我国进入全面体制改革的新时期，对地方预算扩大了自主权，对企业放权让利，所以预算外资金的增长超过任何一个时期，已经成为经济运行的一个重要特点和问题。中国经济研究中心教授平新乔所提供的数据表明，1997年以后，尤其1998~ 2004年，我国预算外财政规模已经相当于整个地方预算内财政的50%左右。
到2004年为止，地方预算外的财力达到地方预算内规模一半左右，相当于中央预算的十分之一。可见，预算外资金的管理问题是极其重要的。
二、预算外资金的管理
预算外资金的存在以及规模不断壮大，有其复杂的制度根源。从实际来看，预算外资金发挥了很好的补充作用，促进了社会财力的综合平衡，特别是在保证各项事业正常运行的经费需要，支持经济建设和社会事业的发展，增强宏观调控能力等方面显示出重要作用。但是，应当看到，预算外资金的过快增长，规模失控，对国民经济的健康发展产生了巨大的冲击作用，导致国民收入分配格局的失调和分配秩序的混乱，增加了改革的难度，其弊端突出表现在：分散了政府财力，造成政府内生财力隐性化，加剧了财政困难，削弱了政府的宏观调控能力；缺乏有效的管理和引导，使用比较混乱，资金使用效益不高；预算内外综合财力的统筹运用能力差等。
为了加强预算外资金的管理，国务院曾于1986年下发过《关于加强预算外资金管理的通知》，要求对预算外资金实行规范管理，各级政府和财政部门据此相继实行了“计划管理、财政审批、专户储存、银行监督”的管理办法。1996年7月，国务院又颁布了《关于加强预算外资金管理的决定》，系统地规定了预算外资金管理的政策措施，指明了预算外资金管理的方向，标志着我国预算外资金管理工作进入一个新的阶段。
同1986年的《通知》相比，该《决定》无论是在管理的广度上还是在深度上都有实质性的突破，主要表现在：从长远发展和整体管理模式上，提出加强预算外资金管理，不是使其规模不断扩大，而是最终要全部纳入预算内管理；在预算外资金的性质上，明确规定预算外资金是国家财政性资金，不是部门和单位的自有资金，必须纳入财政管理；在预算外资金的管理方法上，改变过去部门和单位自收自支、坐收坐支的管理办法，要求参照预算内资金管理模式，建立预算外资金的预决算制度；在财政与部门之间的关系上，明确规定财政部门是预算外资金管理的职能部门，财政部门要积极做好各项服务工作，及时拨付预算外资金；在社会保障基金的管理办法上，提出社会保障基金在建立社会保障预算之前，暂按预算外资金管理办法进行管理。
为了贯彻落实上述《决定》，财政部先后制定了《预算外资金管理实施办法》、《中央预算外资金财政专户管理暂行规定》等配套文件，同时，在《事业单位财务规则》中还增加了有关预算外资金财务管理的规定。比较起来，预算外资金管理的新措施主要包括下列以下新的规定：
1．重新界定了预算外资金的范围。《决定》明确规定，预算外资金是指国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章收取、提取和安排使用的未纳入国家财政预算管理的各种财政性资金。并明确做出以下规定：(1)国有企业提取的各项基金（包括税后留利）作为预算外资金管理；(2)地方财政部门按国家规定收取的各项税费附加，作为地方财政固定收人，统一纳入地方财政预算后不再列入预算外资金的管理范围；(3)事业单位和社会团体通过市场获得的并不体现政府职能的经营服务收入，不作为预算外资金管理，但要依法纳税；(4)将乡自筹和乡统筹资金明确纳入预算外资金管理。
2．建立预算外资金收支预决算制度。首先，各部门和各单位要按规定编制预算外资金收支计划和决算，报财政部门审批。其次，财政部门要在银行设立预算外资金财政专户，实行收支两条线管理，即各部门和各单位取得的预算外资金收入要缴入财政专户，支出由各部门和单位按规定的用途安排使用，财政部门根据预算外资金收支计划从专户核拨资金。
