国务院是全国特别重大和重大公共危机预防和处置工作的最高行政领导机构，统一领导全国紧急事务管理；国务院应急管理委员会是国务院负责指挥协调处理公共危机的机构，在国务院领导下负责对各部门、各地区应急响应行动进行组织、指挥和协调，这一机构可作为非常设领导机构，通过会议形式发挥功能作用；地方政府分级负责所辖区域内公共危机的统一应急管理处置工作，中央机构予以支持、援助和指导；各种社会组织配合政府参与应急管理。
国务院应急管理委员会设立办公室，具体负责该委员会的日常事务。该办公室应为国务院及应急管理委员会的常设办事机构，同时为负责应急事务管理的专门机构，名称可以为国家应急管理署，一套机构两块牌子。这一机构的主要功能不是直接处置公共危机，也不应替代其他职能部门的应急管理职能，而是主要负责应急管理事务的日常性管理和应急管理响应行动的具体协调工作。
政府应急管理工作体系是由应急管理机构、组织、设施、技术和装备等应急管理要素组成并具有内在联系的系统。政府应急管理体系各组成要素之间既相互独立，又相互配合，并且是跨部门、跨地区的。
强化对突发公共事件应急管理的统一指挥、综合协调，是当代世界各国提高政府应对危机能力的一般做法和流行趋势。各主要发达国家在中央政府层面均设有名称形式各异、但都具有统一指挥和协调职能的专门机构，如美国的联邦国土安全部，俄罗斯的紧急事务部，英国的内阁办公室国内紧急状态秘书处，德国的联邦公民保护局，日本的内阁危机管理总监和内阁危机管理中心等。
从我国情况看，国务院直接领导特大和重大应急管理，既符合传统，又适应需要，这一条应该坚持和完善。同时，因为国务院主要工作还是常态管理，所以需要有一个专门机构代表国务院来处理应急管理事务，过去大都是由国务院所属的部门来负责此项工作，而造成难以整合资源、协调指挥力度不够等问题，这就需要在国务院设立应急管理指挥协调机构，解决目前应急管理中存在的部门分割、条块分割和力量分散等问题，强化政府的综合协调、统一指挥能力。这不仅关系到中央政府的应急管理体制、法制和预案建设，而且地方各级政府从上下对口、理顺关系角度考虑也要与之相互衔接，共同行动。
加强中央政府对重大公共危机预防和处置的统一领导、总体协调职能，并在组织机构上加以落实，目前应当重点在决策、协调和信息等环节上加强组织协调机构建设。组织协调机构的名称、级别、形式可以有多种选择，但职责、经费、机构和人员应当明确，保持相对稳定。
我国参照国际上通行的方法，结合实际，按照公共危机的性质和机理，将公共危机分为自然灾害、事故灾害、公共卫生事件和社会安全事件四类。这样分类，有助于了解相关性强的公共危机所具备的共同性质，有助于把握应急管理的规律和应对的重点。如自然灾害类应急管理的重点是提高预报水平、预警能力，增加应急管理物资储备，提高救助力度；事故灾难类应急管理的重点是加强各级政府的责任制，增强救援的能力和科学化程度；公共卫生类应急管理的重点是提高信息报告的准确性、及时性，加强预防，加大防疫措施的力度；社会安全类应急管理的重点是正确处理人民内部矛盾，增强化解社会风险、处置群体性骚乱的能力。根据公共危机自身的特点及管理的重点，建立合理、精干的应急管理体制和机构，将多个部门管理的某一类危机整合到一个部门管理，或设计以一个部门为主、有关部门配合的体制，对于提高公共危机应对能力是极为重要的。如何设置各类应急管理的机构，是一个十分复杂的问题，可以边研究边推进，成熟一个建立一个。先分别设立四个类别的应急管理委员会，名称可为国家某类应急管理委员会，将公共卫生类应急管理委员会的总部（包括办公室）设在卫生部，社会安全类应急管理委员会的总部（包括办公室）设在公安部，事故灾难类应急管理委员会的总部（包括办公室）设在国家安全生产监督管理总局，自然灾害类应急管理委员会总部（包括办公室）设在“国家应急管理署”。下一步再创造条件，逐步推进协调机构的建设，待四类应急管理都建立了综合协调机构后，就可以撤销四个类别的应急管理委员会，而对四个类别应急管理的政府主管部门的职能进行修改，将常态管理与应急管理职能并列于其中。
中央政府和省级政府应该建立统一的、上下衔接的机构，并且自上而下地进行调整，市、县（包括县级市）及以下的政府，可以直接建立“一元化”的应急管理机构，即组建应急管理局，以提高应急管理效率。
要建立以应对能力为主要依据的分级管理体制，即根据事发地政府是否有足够的应付能力，来确定应急响应行动的级别。如果省级政府有能力应对已经发生的突发公共事件，就应当由其负责组织应急处置工作，中央部门可予以技术、资金、物资等方面的援助，强化属地管理责任；省级政府感到无力对付或危机规模跨省时，再升级到由中央政府负责组织应对；对于已经发生或预测可能发生的跨部门、跨省区的重大突发公共事件，直接由中央政府负责组织应对，形成以应对危机能力为依据的国家分级响应体制。
属地管理体制是一项基础性制度，处理任何公共危机都应该遵守，即使是特别重大的危机，由中央派人或组织专门机关进行直接指挥和协调，也要充分尊重所在地政府。如果所在地政府在应急管理中不得力，需要撤换人马的，要及时更换，不能因为要换人而放弃了属地管理原则。在这方面，特别需要解决好条块结合、以块为主的问题，在地方的中央企业事业单位发生公共危机，应该建立以地方政府为主负责应急管理处置、中央部门予以支持、援助的组织协调体制。也就是说，危机状态下，地方政府及应急管理机构对公共危机实施管理，对危机处理负主要责任，必要时可以接管中央单位的应急管理权。
建立属地管理体制还要解决多个上级政府部门都与该突发事件有关，由一个部门主管的问题，即要建立由一个政府主管部门牵头负责、其他部门予以配合的管理体制；建立跨部门、跨地区重大公共危机的危机处置由国务院统一指挥应急处置工作的响应体制。
为了提高政府应对危机能力，不仅应当建立总体性应急管理组织协调体制，而且应当建立健全应急管理联动协同体制。通过制订应急管理法律和预案，明确主管部门、协助部门的应急管理职责、任务、程序和义务，为建立统一指挥、分工协作、资源共享的应急管理体制提供法律和制度保障。
加强各部门、各地区应急管理体系建设的统筹规划、资源整合和整体协同，可以共用的资源和力量要通过协调互相支援配合，尽可能地利用已有的应急管理力量和资源，避免重复建设、资源闲置。
对各部门已有专业救援队伍进行多种应急技能的专业培训，配置多种救灾抢险技术装备，如充分利用消防队伍布点广、机动性强和昼夜值勤的特点，除了发挥其消防灭火方面的优势外，还可以增加在防化、防暴等多方面的培训，并配备相应的技术装备，使之专兼结合，一专多能，可以同时承担几种救灾抢险任务。
建立相对独立的信息报告体制，各级政府和各种社会组织要确定专门机构或专门人员（包括兼职人员）负责信息报告工作，接受同级政府和上级部门的双重领导，独立履行信息专项职能，不受任何行政与外来权力的干扰，有关方面要定期对他们进行培训，使他们熟悉有关公共危机方面需要报告信息的内容、标准、渠道、程序、时限和责任。建立各级政府公共危机新闻发布制度，进一步完善信息沟通体制。
维护国家经济安全，降低各个方面的风险并消除隐患，需要把危机管理意识灌输到全社会，上升到国家战略的高度来认识，需要借鉴国际经验并结合中国国情分别采取相应具体的对策和措施，需要在深化改革中建立健全适应经济全球化的市场经济体制和经济运行机制。但目前最关键、最迫切、最需要的是建立和完善国家经济安全体系，强化政府对危机科学管理的能力。
1．建立健全维护国家经济安全的决策组织和快速反应体系。过去国家尚没有专门围绕国家经济安全进行决策的组织和职能机构，相关问题的决策和落实均由国务院相关会议和相关部委落实。决策和执行链过长容易决策信息受损造成决策力度递减，执行反应不灵活不到位。借鉴国际经验(如美国联邦紧急事务管理局( FEMA))，国务院已经下设相应制度化的专职决策组织和职能部门，明确首要、核心的管理和协调职能，在此基础上建立相关的快速反应系统，以利于政府危机管理能力的发挥。此方面机构也要考虑与建立国家整体安全机制相协调。
2．建立健全维护国家经济安全的法律和相关制度体系。目前我国尚没有《国家经济安全法》、《国家紧急事态法》、《社会保障法》、《信息管理法》、《石油储备法》
等相应法律制度，一旦遇到突发事件和危机，法律制度责任不清晰，只能较多依赖行政手段调控，影响应对危机管理的效率和质量，可借鉴美国作为基本法的联邦应急计划( FRP)制定我国相关的法律制度体系及相关基础计划，把各种危机的分散管理纳入统一的程序和制度中，以便管理危机有法可依，有章可循。
3．建立健全维护国家经济安全的市场信息传导体系。将建立及时有效的、客观公正的信息传导系统作为完善市场经济体系的重要组成部分，加快经济信息立法。建立信息披露、保密和传播及相关管理制度，重点加大信息纠错和监督制度的建设，对提供和传播虚假信息要追究法律责任。建立宏观经济和行业、产业信息定期发布制度，加快电子政府建设，提供信息覆盖全社会的信息公共服务，提高经济运行信息的透明度。
4．建立健全维护国家经济安全的社会保障体系。加强对社会保障制度体系的总体设计和推进，完善相应法律制度，将提供保障制度作为政府转型需着力强化的公共管理职能。在对社会转轨成本认真评估的基础上，加大财政对社会保障资金缺口的支付力度，建立并完善多层次的社会保障体系及资金来源通道，逐步扩大保障的覆盖范围和服务功能，建立反贫困的公共援助制度，明晰养老保障基金运行中的权责关系和管理体制，平衡公共卫生、义务教育的功能与作用。
5．建立健全维护国家经济安全的防范化解体系。(1)建立金融安全运行的指标体系（如贷款五级分类制等）和评价体系，构筑金融“安全监控网”。建立权威统一的金融决策体系及金融同业互助、存款保险制度和专门的救治组织等。(2)建立财政安全运行指标体系和评价体系。制定合理的债务政策，统一管理政府内外债务。建立财政风险基金和财政风险分散机制、责任机制。(3)重点解决好高校毕业生、复转军人的就业问题和国有企业下岗职工的安置问题。实施职业化军人制度和对复转军人市场化的安置办法。建立创业融资机制，为就业者尤其是高校毕业生、复转军人提供资本制度支持。(4)加快石油储备的立法和制度建设，确定符合国情的石油储备规模、储备模式及管理体制、运行机制，建立和完善石油统计和信息报告制度。同时还要在能源供应上实现品种和渠道多样化、安全化。要加快改变粮食、物资储备的管控模式，加大粮食储备和物资储备的市场调控功能和市场化储备方式，减轻财政压力。
6．建立健全维护国家经济安全的监控预警体系。建立国家宏观经济和各个行业、产业经济监控预警系统，这其中就业、金融、财政为重中之重。预警系统的指标体系要充分借鉴国际经验，统计口径应与国际接轨，做到科学、合理、严密、实用。预警信息的发布要及时、客观、公正，要建立同业专家委员会对预警的评价机制，决策组织要根据预警信息和评估建议制订配套的管理和处置方案。
7．建立健全维护国家经济安全的应急管理体系。在金融、财政、就业、保障、储备、信息等领域均需分别设立高层次的风险管理委员会，对将要爆发和爆发的危机在48小时内（即“48小时法则”）做出是否限制、如何处理和如何执行战略的决策。建立危机处理的“陕速反应机制”和人财物保障系统。使危机管理经费纳入国家预算并建立国家反危机基金。要加大反危机的模拟演练和教育，并逐步从单纯的行政动员转换成对全方位的社会动员。建立应对危机的信息备用系统、信息备份，完善网络安全体系。同时也要针对一国难以控制的危机，积极寻求建立国际求助和合作体系。
8．建立健全维护国家经济安全的修复重建体系。做好突发事件和危机之后的修复重建的规划设计和制度安排，后续人财物的支持要科学合理并保障按期到位，建立相关责任人和责任制度，形成通畅的国际援助和合作机制。配套地解决和控制一些可能导致危机局势再度发生的各种经济和社会问题，巩固危机管理的成果。在对危机发生原因、危机处理过程细致分析和经验总结的基础上，对法律体系进行必要的调整改进实现制度创新，对组织系统在技术、管理及运作程序上进行必要的变革。
（第五节 政府绩效评估的理论与实践
近30年来，全世界的几乎所有的行政学家都把目光或多或少地投向了绩效评估，看好其强烈的实践意义和重大的理论价值。英国、美国、新西兰、澳大利亚、韩国、日本等许多国家，把绩效评估作为政府改革的“突破口”和“利器”。科学管理、民主管理、绩效管理，成为政府推进各项改革的“总抓手”。有的学者认为，绩效评估的研究为行政学理论宝库增加了现代科技含量，“绩效”成为公共管理的核心范畴之一。
