基于以上认识，新中国成立后，党和政府把大力发展以教育、科技、文化、卫生为中心的各项事业，始终放在十分重要的地位，并投入了大量的资金，扶持社会事业的发展。在当时计划经济体制下，制度上抑制甚至禁止了私人以及其他社会团体兴办这些“事业”的可能性，从而造就了国家包办一切事业的局面。经过数十年的努力，不仅事业单位的整体规模有了巨大发展，而且在类别上也形成了比较完备、门类齐全的社会服务体系。
应该说，事业单位在我国的政治、经济和社会发展等各个领域曾发挥了重大作用，极大地促进了社会主义物质文明建设和精神文明建设的进步。
但是在充分肯定事业单位在我国现代化建设中所发挥的重要作用的同时，我们也要看到事业单位发展中存在的一些问题。这些问题从某种意义上说，是促使中国事业单位在新的历史条件下必须改革的内在动因。
（一）计划经济体制下国家办事业、国家管事业、国家养事业的格局，以及条块分割、重复建设等，已不能适应市场经济发展的要求
几十年来，由于我们坚持的基本方针是，事业单位主要由国家兴办，国家直接管理，经费主要靠国家财政负担，致使国家兴办的事业单位规模过大，增长过快。据有关资料显示，截至2005年年初，中国全部事业单位约130多万个，其中独立核算事业单位约95.2万个，纳入政府事业单位编制的人员近3 000万，拥有近3 000亿国有资产，各项事业经费支出占国家财政支出的30%以上。2000~ 2002年，国家事业单位的预算拨款由3 620亿元增加到6 590亿元，增长了82%，投人事业单位的预算支出，从占GDP的4.1%提高到6.4%。
除了事业单位主要由国家兴办、财政主要由国家提供外，国家对事业单位的直接管理，也带来了许多问题。比如，所谓国家对事业单位的直接管理，实际上都是通过各级政府或政府各个部门具体管理的，这就势必会造成条块分割、条条矛盾以及重复建设等弊端。其结果不仅对事业单位的总体布局、结构调整带来一定困难，而且还会造成大量资金的浪费。上述问题，显然与市场经济发展的客观要求，与建立社会主义市场经济体制的目标都相距甚远。
（二）政事不分，导致在实际运行中职能混乱
事业单位发展、管理中的另一个突出问题就是政事不分。所谓政事不分，是指事业单位承担的社会服务功能与拥有的某些行政权力合二为一，导致事业单位在实际运行中职能的混同。具体来说，政事不分表现在管理方式上，国家对事业单位的管理，基本采取了对行政机关管理的办法，在劳动、人事、工资、财务以及机构规格、名称等方面，都做出了与行政机关相同的规定，从而形成了国家对事业单位管得过死，统得过多，事业单位内部机制不完善，缺乏活力和效益的局面，在一定程度上影响了事业单位的自主性和积极性。据国家科委的一项抽样调查显示，在我国1 033万专业技术人员（不含中小学教师）中，能够在工作中发挥全部能力的人员只占14. 6%，估计有344万专业人员处于闲置状态，有30%的人基本不能发挥作用。
表现在职能配置上，则是行政性事业单位职能的混淆。一方面行政性事业单位行使的行政权力，代表着政府，发挥着“准行政机关”的作用；另一方面，按照事业单位的属性，它又承担着某种社会服务职能，这使国家对事业单位的管理发生了种种困难。因此，适应市场经济发展的需要，认真解决事业单位政事不分的问题，分离事业单位的两种性质不同的职能，就成为事业单位改革的关键所在，也是促进事业单位走向社会化的根本途径。
（三）事业单位建设与发展中与经济建设脱节的现象仍较突出，相当一部分事业单位的经济效益、社会效益不好
在现代化建设中，国家、社会对事业单位的要求不断提高，特别是科研性事业单位，在促进科技进步、提高社会生产率方面有着举足轻重的作用。然而在现实中，有些事业单位长期游离于经济建设主战场之外，使科研成果难以转化为生产力，再加上科研与生产的脱节，以及传统科研管理体制的束缚，直接影响着企业的技术进步和技术构成的提高，也不利于产业结构向技术密集型转化。据《中国科技国情调查报告之四》统计：1993年，全国4875家科研机构中只有2697家科研机构发表了论文，这意味着44. 6%的研究开发机构一年中竟然没有发表一篇论文；我国研究开发机构平均一年只获得0. 09项发明专利；99. 25%的研究开发机构平均一年拥有的发明专利不超过2项。
与此相联系，在中国的众多事业单位中，还有相当一部分是社会效益不高、经济效益也不好的。为了改变这种状态，国家虽采取了种种措施，但至今仍收效不大。比如，从1988~1992年间，国家通过一系列政策调整，试图扩大自收自支事业单位的比例，经过5年的努力，只从“吃财政”的事业单位中分离出160万人，绝大多数事业单位仍然靠财政拨款维持。由于经费不足，有些事业单位的事业发展缓慢，经济效益、社会效益都难以提高。
以上情况说明，在新的形势下，随着形势的发展，事业单位改革已势在必行，并成为我国行政体制改革中一个不容忽视的重要课题。
（第二节 事业单位改革的主要内容
我国的事业单位改革已经走过了将近30年的探索之路，大体可以分为以下几个阶段：
第一阶段，从党的十一届三中全会到1987年党的十三大。改革开放以来，中国历次机构改革中，都对事业单位的改革提出过一些具体要求。但在1987年以前，事业单位的改革大都与党政机关的机构改革同步进行，在内容上也没有突出事业单位的特点。在这期间，高等院校和科研机构调整了设置，机关后勤社会化开始试点，职称评审工作恢复，推行专业技术职务聘任制，适当下放事业单位组织人事管理权限等，这可以视做为事业单位机构和人事制度改革的初步探索。
第二阶段，从党的十三大到1992年党的十四大，是事业单位改革面上拓宽、深入发展的阶段。这一阶段改革的主要内容是下放权力，扩大事业单位管理自主权，同时对国家机关所属事业单位进行了整理、整顿。建立了政府特殊津贴制度；对各类人员实行分类管理，进行工资分配制度重大改革；人才市场作为新生事物开始自下而上地涌现；进行了管理人员和专业技术人员辞职辞退制的试点；进一步推行专业技术职务聘任制。
第三阶段，党的十四大至今，事业单位改革开始进步到探索建立与社会主义市场经济体制相配套的事业单位机构和人事管理体制的新阶段。第一次提出事业单位改革是行政体制改革和机构改革的重要组成部分。多方面的试点工作已取得一些突破性的进展。如聘用制作为事业单位的一项基本用人制度，打破人才单位所有，逐步使人才社会化，推行人事代理制度，在一些省、市普遍实行，收到显著效果。2006年7月，中央编制办经国务院批准，制定了《关于事业单位分类及相关改革的试点方案（征求意见稿）》，从此“分类改革”正式成为中国事业单位改革的思路。①这一阶段在分配、社会保障、考核等方面也进行了综合配套改革方面的试点，为深化事业单位改革铺平了道路。
一、事业单位改革的基本政策
经过这么多年的努力，中央关于事业单位改革的总体政策框架基本成熟，主要集中在以下方面：
（一）明确了事业单位改革的指导思想和方向
事业单位改革的指导思想和改革的方向，关系到事业单位改革的成败，有着重要的指导意义。为此，中共中央办公厅和国务院办公厅在1996年发布的《中央机构编制委员会关于事业单位机构改革若干问题的意见》中，对事业单位机构改革的指导思想和改革的方向再一次做了明确规定：要“按照党中央的统一部署，遵循政事分开、推进事业单位社会化的方向，建立起适应社会主义市场经济体制需要和符合事业单位自身发展规律、充满生机与活力的管理体制、运行机制和自我约束机制”。改革的基本思路是：“确立科学化的总体布局，坚持社会化的发展方向，推进多样化的分类管理，实行制度化的总量管理”。
在政事分开方面，中央又做出了四方面具体规定：一是合理划分党政机关与事业单位的职责。事业单位承担的行政管理职责原则上要交归行政机关。对一时难以划分的职责，可以作为过渡，按审批权限通过授权方式交由事业单位承担。党政机关分离出来的一些辅助性、技术性工作，事业单位要积极承担，但不能因编制数额有限，将行政机构转为事业单位。二是现在属于行政机构序列、但以事业性工作为主的政事合一机构，应根据具体情况分别进行调整。政事职责分开的、且已将行政职责交归行政机关的，可成建制地转为事业单位；目前分开确有困难的，创造条件逐步调整到位；政事职责难以划分的，可改为授权承担行政职责，不再挂行政机关牌子。三是建立符合事业单位自身特点的等级规格，逐步取消事业单位的行政级别，对事业单位的等级规格实行动态管理。四是规范事业单位名称。事业单位的名称要体现事业单位的特点，一般称院、校、所、台、社、团、中心等，不再称厅、局、公司、学会等。
（二）对推进事业单位社会化提出了具体的改革要求
为了加快推进事业单位社会化的步伐，中央根据事业单位当前的实际状况，提出了一系列具体要求。其中主要包括：一是改革主管部门对事业单位的管理方式。要求主管部门对事业单位的管理，主要是政策引导，实施监督，管好领导班子或只管法人代表，监管国有资产。事业单位在符合党和国家政策法律的前提下，享有内部管理自主权，真正成为面向社会服务的独立法人。二是逐步打破事业单位管理体制方面的条块分割。一方面要从增强事业单位社会效益和减轻国家财政负担的大局出发，加强协调，采取措施，改变事业单位在设置和服务方面存在的条块分割现象；另一方面要按照“区域覆盖”和就近服务的原则，以及区域经济和社会公益事业发展的要求，对事业单位的设置进行统筹规划。对于主要为所在地服务的中央和省、市所属事业单位，一般应下放给所在地管理；不应或不能下放的，也要积极面向社会，为所在地经济和社会公益事业服务，并注重优势互补，发挥整体效益。三是加强对民办事业单位的管理。通过制定法规、政策，有步骤地发展适宜民办的事业单位。民办事业单位必须由县以上党委、政府部门或授权单位为挂靠单位，并坚持依法设立、依法活动、依法管理。四是建立事业单位登记管理制度。通过实施登记管理制度，确立事业单位的法人地位，推进事业单位的社会化进程，规范事业单位的行为，保护事业单位的合法权益，强化对事业单位的监管。
（三）提出了加强事业单位机构编制宏观管理的具体对策
一是建立和实行事业单位机构编制宏观管理制度。对事业单位机构编制实行总量控制，并制定出实行总量控制的目标、任务及配套实施办法。二是加强事业单位机构编制法制建设。如先后出台的《事业单位登记管理暂行条例》、《事业单位登记管理暂行条例实施细则》等。各省、市机构编制管理部门还可以拟定符合本地实际的事业单位机构编制管理规章或办法，按规定程序审批和实施。三是加快事业单位机构编制标准的制定工作。通过制定和实施科学、合理的事业单位机构编制标准，规范事业单位的设立行为，优化事业单位组织结构，控制事业单位机构编制总量。四是严格事业单位机构编制审批制度。科研、教育、文化、卫生、新闻出版等各类事业单位的机构设置、人员编制事宜，按照分级管理的原则和权限，由各级机构编制部门统一审批；省、自治区、直辖市所属厅局级事业单位机构设置、变更，由省、自治区、直辖市审核后，报中央机构编制委员会审批。
（四）对事业单位改革的步骤等也做出了明确规定
按照中央的部署，事业单位的改革，因涉及政治、经济、科教、文卫等各个领域，关系到近3 000万职工的切身利益，再加上事业单位机构改革难度很大，又缺乏经验，因此。要在深入调查研究、摸清情况和统筹规划的基础上，搞好试点，总结经验；要根据事业单位的不同情况，在经济体制、行政体制以及科研、教育、文化、卫生等各项体制改革进程中逐步推行，并分类实施。
其具体方针，一是积极发展既为社会主义市场经济所急需，又在经费上实行自收自支或企业化管理的事业单位。此类事业单位在财务上要与党政机关脱钩，其工作人员不能由国家公务员或党的机关工作者兼任。按有关政策靠行政性收费的事业单位，要实行收支两条线，其编制要从严控制。二是撤并压缩不适应国民经济和社会发展需要的事业单位。对因部门所有、条块分割而人为重复设置的事业单位，要根据不同情况，分别予以合并或撤销；对规模较小、服务对象单一的事业单位要适当合并，提高规模效益；对长期不出成果，社会效益差的事业单位，要在规模、建制方面压缩或撤销。三是严格控制财政拨款事业单位的机构和人员编制，使其与国家的经济发展水平相适应。要推进有条件的全额拨款事业单位按照有关规定开展有偿服务，逐步向差额补贴过渡；差额补贴的事业单位，要进一步创造条件，向自收自支或企业化管理过渡。四是对那些主要从事生产经营活动的事业单位，应改为企业。对一些现在实行企业化管理，可以主要由市场引导资源配置的应用技术开发单位等，也可以并人企业或改办为科技先导型企业。
