我国农业人口占绝大多数，城乡二元经济结构的形成有复杂的历史原因。由于我国选择了赶超式的发展战略，加之起步时经济基础薄弱，生产力水平低下，决定了工业化所需“原始积累”惟一可能的选择就是工农产品不等价交换，剥夺传统农业剩余。因此，在计划经济年代，国家经济工作的重点乃至全部努力都是如何稳定地、大量地获得农业剩余，及将农业剩余集中有效地投入到工业部门，来加快中国的工业化进程。正是农业、农村所做出的巨大贡献，换来了国家工业化的起步和高速发展。但也严重扭曲了工农关系、城乡关系，加大了二元反差，强化了二元经济结构，“三农”问题比较突出。随着我国工业化、城镇化、市场化、国际化步伐加快，农村土地、资金、人才等资源和要素的流失也在加速。加上制约“三农”发展的深层次矛盾尚未根本解决，长期形成的工农关系失调、城乡关系失衡的机制尚未根本消除，形成了目前农村与城市在收入水平、基础设施、文化生活、社会保障等方面的差距依然很大，有些方面还呈扩大之势。
长期的城乡二元结构带来了我国城乡发展多种失衡。比如公共物品和公共服务供给失衡，农村基础设施建设和社会保障体系严重不足；要素投入失衡，农村经济发展缺乏投资支撑，青壮年劳动力流向城市；收入比重失衡，农民收入增长非常缓慢，具有差距拉大的趋势，等等。我们从过去中央政府和省政府的财政预算、决算报告可以发现，国家在教育、卫生、社保等公共方面对农村的投入依然偏少，常常是绝对数在上升，但相对比重却在下降。由于历史欠账较多，城乡公共服务水平不均衡，农村教育、文化、医疗等社会事业的发展相对滞后，特别是农村社会保障体系建设刚刚起步，无论是覆盖面还是保障水平，都与城市存在较大差距。刘易斯的二元经济理论和发展经济学告诉我们，现代部门与传统部门并存，是发展中国家最为基本的特征，也是最难以解决的问题。发展中国家要摆脱贫穷落后，走向现代化，则必须从根本上打破二元结构，走向更高层面的一元结构。城市发展得再好，如果农村跟不上来，那么和谐社会还是无从谈起。我们的“城市像欧洲，农村像非洲”的状况应当改变。因此，寻找统筹城乡发展的良策，使农村居民、进城务工人员及其家属与城市居民一样，享有各个方面平等的权利、均等化的公共服务和同质化的生活条件，需要把“公共服务统筹权上移”，强化省级政府平衡辖区财政的责任意识，推动省级政府积极实施辖区内的财政统筹。
统筹城乡发展需要在重点领域和关键环节率先突破。一是建立覆盖城乡的基础设施，这是改善农村生活生产环境的最基本条件；二是建立城乡产业的一体化联系，这是发展农村经济的最重要保障；三是建立城乡经济互动机制，认真贯彻工业反哺农业、城市支持乡村的方针，让农民得到实实在在的利益；四是调整国民收入分配结构，下决心扩大公共财政覆盖范围，建立城乡均等的公共服务体系和社会保障体系；五是加强政府对农村的公共服务，建立城乡统一的行政管理体制（包括户籍制度）；六是全面提高农民素质，培养造就新型农民。上述每条都很重要，都涉及行政管理体制改革问题，而省直管县改革的探索也是题中应有之意。
（第三节 市管县体制的演进及消极因素增多
国家“十一五”规划在推进政府职能转变内容中强调“优化组织结构，减少行政层级”。这个重要的思想表明，政府层级改革应当逐步提上日程。最近十年来，社会各界对我国政府层级有比较多的批评意见，对进行政府层级改革，人们有很大的期待。但对从哪个层级人手，则存在着分歧。比较而言，省、市、县、乡四级只能选其一。
从历史和现实情况来看，省是比较稳定的建制，可考虑逐渐完善。目前社会上和理论界比较多的意见是逐步增加省级单位的设置，把有些过大的省域面积划小。从历史发展的需要和能够借鉴的国际经验来看，在可以预见的时期内，我国省级建制不存在数量的减少问题。那么，我们再来看看我国的县制。我国的县制萌芽于西周，定制于秦朝。“郡县治，天下安”、“国家之强，在于州县”，都说明了自古以来县域治理的特殊重要性，是安邦定国的主要内容。长期以来，“县”作为一级行政区划，作为国家最为稳定的地方行政建制，始终发挥着承上启下的功能，其地位突出且作用越来越重要，需要日益完善。对此，历史地理学家葛剑雄教授也呼吁强化县政。我国历史上的行政区划简况见表4 -1 -1。
1982年，中共中央51号文件《改革地区体制，实行市领导县体制的通知》，肯定了经济发达地区实行市领导县体制的经验，发出了改革地区体制、实行市领导县体制的通知，首先在江苏省试点，1983年在全国试行。1983年2月15日，中共中央、国务院发出了《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》，要求“积极实行地、市合并”，并把此作为1983年地方政府改革的一项重要内容。从此，市管县体制开始在全国范围内推行。当年，全国就撤销了35个行政公署，将368个县划归城市领导，另有22个县与市合并，40个县改为县级市或地级市。江苏、辽宁和广东分别于1983年、1984年和1988年全都撤销了地区；1988年海南建省和1997年重庆设直辖市时就没有设置地区建制。
按照国务院最初设立地级市的初衷和设想，就是要发挥地级市作为中心城市的作用。具体而言，中心城市应当具有较强的集聚功能和辐射作用，是带动地区经济发展的重要增长极。中心城市要发挥辐射带动作用也需要具备一定的条件：经济规模应比较可观，整体实力应比较雄厚，国内生产总值在所属区域中应占有相当的比重，人均GDP应该高于区域平均水平，这是中心城市最基本的经济特征，是发挥其作用和效能的经济基础。“概括地讲，市管县体制的制度预期是城乡合治、以城带乡，实现城乡经济社会共同发展。”“在当时的制度条件下，要实现城乡共同发展的目标，确实没有更多的路径可供选择。”
总的来看，设立地级市、实行市管县主要有这四种形式：一是将较大的省辖市与地区合并，实行市领导县体制，如湖南的岳阳市与岳阳地区合并，浙江的温州市与温州地区合并，福建的泉州市与晋江地区合并等；二是将地区所在的县级市升格为地级市，管辖原地区所属的县，如1984年辽宁省将铁岭市升格为地级市，将铁法市并人铁岭市，撤销铁岭地区，将铁岭、开源、西丰、昌图、康平、法库等六县划归铁岭市管辖；三是将新设的县级市升格为地级市，实行市管县，如浙江的嘉兴、湖州、绍兴、金华、衢州等，都是70年代末和80年代初陆续改市，然后又升格为地级市并管辖一定数量的县。四是把县直接升格为地级市，实行市管县，主要出现在广东，如1988年广东省撤销了清远、河源、阳江县，设立清远、河源、阳江三个地级市，再来管县。到2001年底，全国共有地级行政建制332个，其中地级市265个，占到80%。地级市管县的数量占全国总数的70%。到2005年底，全国共有地级行政建制333个，其中地级市283个，它们所管辖的县级行政建制是1 838个，约为县级建制总数的2 862个的64%。显然，市管县成为中国地方行政体制的主要形式。
那么，是不是地级市都能成为中心城市，发挥带动作用呢？情况大体有两种：一是有些地级市所选择的城市经济中心的地位往往是自然形成的，其与周边地区的经济有着天然的亲和力，它们之间的经济落差较小，形成了较为合理的城镇体系。这样，地级市对于周边地区的带动和引导作用就有自然天成的效果，其他周边城镇的发展往往依托地级市的发展而发展，形成了一种和谐共进的城镇群发展模式，地级市自然而然就成为区域性的经济中心。二是有的地级市选择是在各地希望升格的大气候中形成的，并不具备条件，但也在积极推动中采取行政指定的方式解决，有的“矬子里拔大个”，有的采取新建式的人为培植，或由县级市发展而来；或在县城或镇的基础上发展而来；或在乡村甚至无居民点处新建立城市。这样的市自身经济实力有限，对所属县也没有能力给予什么帮助，难以形成凝聚力和带动作用，并不能成为区域性的经济中心。
我国出现大量的市以及市管县体制，和当时商品经济的不发达有关。计划经济年代的政府是全能型政府，但包揽越多，就越管不过来，越管不过来就越需要增设层级管理。加之当时的经济条件落后，信息通讯技术落后，省一级的决策客观上需要一个中间环节来传达。此外，利益驱动也是一个重要因素，县改市，在行政级别上就高出了半级到一级。因此，有不少地方非常热衷于市管县，甚至出现了“具备条件要上，不具备条件创造条件也要上”的情形。
由于我国地级市的大多数中心城市起点较低，城市基础较弱，相当一部分中心城市并非是由于长期经济发展自然形成的经济中心，而是被选上了、推上了中心城市的位置。先天发育不良导致其经济实力与所管辖县的差别不大，个别的甚至还比不上所辖县，再加上有的市所辖的县数量较多，因此中心城市不能有效地辐射并带动所辖县，这是地级市中产生“弱市强县”现象的体制根源。
80年代，由于改革的重点在农村，特别是连续五个中央一号文件，党和政府对农村改革和农村发展非常重视。那时，市里的工作中心也在农村，一般来说，市里尽可能对县里进行政策和财力倾斜，而且市管县也刚刚开始，还处在“新婚期”，市县的关系总体还比较顺利，没有出现非常严重的市县争利的问题。
进入90年代，由于市场化背景下的城市改革和城镇化提速，国有企业出现严重的困难，为了维护社会稳定，市级政府的财政压力非常大。许多市里把更多的精力用在了城市化建设和国有企业改制、脱困等工作。由于地级市自身实力不够强大，伴随着财政吃紧，不仅无法对县域经济进行带动，越来越多的出现了与县争利的现象，在现行财政转移支付和分税制的情况下，地级市为了中心城市的发展，往往截留所辖县的资金和项目，事实上成为县域经济的“抽水机”。最近10~15年，许多地级市发展速度很快，特别是城市建设日新月异，这里面固然有发展的成分，但市对县的“截留”和所属县的“上贡”也是重要的因素。我们常常可以看到，地级市城市建设越来越好，而其治下的县和农村差距则越拉越大。
市管县这种体制的发展延续有非常复杂的原因，以往在我国经济发展、政治稳定、社会进步方面曾起过重要的作用，特别是对中心城市的建设和形成有着很大的推动作用，强化了人们的对区域经济中心重要性的认识和对城市的归属感。根据民政部有关部门提供的数据，从1982-1998年市区非农业人口20~ 50万人的中等城市由70个增长到210个，增加3倍。因此，在评价市管县体制时，也需要有历史眼光，要肯定其曾经发挥过的重要作用。但随着我国市场经济特别是区域经济的发展、行政治理环境和手段的变化，这种适应计划经济年代的行政体系，因层级过多导致的高成本、低效率的问题日益显现，而县域经济发展急需的资源却难以得到有效配置。
我们在各地调研时，许多官员都说现阶段县域经济突出问题是：没钱、没权。
“没钱”，就是缺乏资金，财力匮乏。按照分税制，税收分成75%归中央财政，县域至多25%。金融问题更严重，国有四大银行在县域的网点撤了很多，县中小企业和农民贷款非常困难。“没权”，就是缺乏行政资源，“主导乏力”。近10多年来，行政体制上许多部门实行垂直管理，具有行政执法处罚权力的垂直管理职能部门增加较多，县级政府缺乏综合调控能力，县级政府统筹发展的能力事实上出现弱化现象。也有不少县级政府的负责人反映，政府行政层级越低，“权力越小，责任越大”，动不动就一票否决，感到力不从心，负担很重。
近些年来，在市场经济和对外开放的背景下，县域的活动空间加大。县域经济不是行政区划经济，不能画地为牢。如此一来，县与市常常在财权、事权等方面产生矛盾。中国是农村人口占相当大比例的国家，如果县域经济和农村经济的基础不牢，也会影响和拖累国家经济的健康发展。正因如此，人们希望对这种状况有所改变，希望改变县域经济发展的资源配置方式，希望行政管理体制和行政区划有新的突破及统筹安排。
解决县级政府“没钱”、“没权”这样的体制机制问题，是非常重大的问题，涉及国家和社会、城市和农村关系的全局性的调整，涉及中央、省、市和县级机构的权力关系的调整，涉及如何合理界定各级政府的职能、设定这些政府的机构。虽然这样的改革在现阶段应主要着眼于市、县级机构的职能的界定，主要解决市、县级机构的问题，以推动县域经济的发展，但是改革涉及调整和规范中央和地方的关系，城市和农村、国家与社会的关系，从这样的角度看，在发展县域经济的历史进程中完善各级政权的关系、各方面社会关系，既是构建和谐社会、全面建设小康社会的重要问题，它是推动中国社会全面进步的根本性问题。
改变市管县体制，在地级市这个中间领域进行改革，具有上下联动的突破效应，有利于发展县域经济的实质性推进。那么，开步走应当做哪些事情呢？或者说能做哪些事情呢？需要通过向县域扩权和省直管县来推动改革的展开和深化，具体来讲，可以先从财政体制人手，让县级政府拥有一定的财权。然后，再逐步进行配套的改革。
一些地方官员希望改变现行财政体制共享税中央和省、市分享比例过高的状况，提高欠发达地区县级分享比例，力求统一财权和事权。如果能够在继续增加中央财政对县域地方的专项资金支持和转移支付规模的前提下，把现阶段税收收入75%归中央改为归县域，那么对县域经济社会的发展将会产生很大的促进作用。能不能行得通呢？
有学者认为，“现在，我国现代化建设已进入城市支持农村、工业反哺农业韵新阶段，改革财政体制以实现这一方针，是改革的题中应有之义，也是国家在道义上的责任。”对此，我们也乐观其成。
（第四节 强县扩权和省直管县改革的战略意图
