而且，由于县乡财政严重困难，又承担了大量的农村义务教育经费，导致根本无力进行公共服务方面的建设，而农村各种非税收项目繁多，非税收项目收入膨胀，农民综合税费负担加重，农村公共产品供给缺乏保障。1997年之后，城乡居民的收入差距进入改革开放之后的第二轮扩张期。到1998年达到2.51倍，2003年我国城乡居民可统汁的收入差距扩大到3. 23倍，2004年和2005年虽然有所下降，但仍然维持在3. 20倍的高位上。2007年农民年收入4 045元，城市13 000多元，上升到3.3倍。
如果加上城镇居民拥有而农民没有的来自国家及单位的福利性收入，城乡居民的实际收入差距可能要更大些。农民与城市居民在享受基本公共服务方面的差距越来越大，农村的基础教育、医疗卫生陷入困境，“上学难、看病贵、无保障”成为农民的心头之痛。这些问题的存在，显然与目前所倡导的和谐社会和城乡统筹理念所不相容。
第五，市管县体制下，地级市并没有产生“极地”效应，甚至出现“离心”
趋势。
市管县体制全面铺开以后，许多管县的地级市本身就是由县和县级市升格而来，其从一开始就不具备市带县的条件和能力。具体来说，普遍存在中心城市规模偏小，集聚与辐射能力较弱的问题。如福建省泉州市，其建成区面积仅53.8平方公里，不到大连市（130平方公里）的一半，只有苏州市（100平方公里）的1/2；市辖区面积为889平方公里，只有大连市（2 445平方公里）的1/3，苏州市（1 650平方公里）的一半；以2001年统计资料为例，泉州市全年实现国内生产总值l 125.10亿元，市辖区只有226. 58亿元，经济总量仅占泉州市经济总量的20010，还没有所属的晋江市（县级市）所占的比例高（晋江市经济总量占泉州市经济总量的27%）。第三产业总量也只占泉州市第三产业总量的20%强。在江西省也存在这样的问题，如鹰潭市（地级）市区2002实现国内生产总值15.1亿元，占全市2002年国内生产总值（65.7亿元）的23%，不到其所属贵溪市（县级市）的一半（贵溪市2002年国内生产总值是38.5亿元）。现实中市县经济实力的失衡，使得中心城市的“龙头”
作用难以发挥，根本就不能有效地带动周边地区的快速发展。
在我国许多地区，形成一种“小马拉大车”的局面，地级市无法对县形成有效的领导。在民营经济发达的浙江，许多地级市反而没有其下属县活力强。嘉兴市所辖县（市）人均GDP都超过了嘉兴市区，金华市所辖的义乌、永康、东阳等县（市）也远远超出市区。这些县的经济发展由于其定位准确，活力充足，与其所处的中心城市形成一种反差。在一些经济相对落后的地市，不仅无法形成“极地”效应，甚至出现“离心”趋势。根据第五次人口普查资料显示，丽水、衢州两市的市区人口呈现净流出状态，即外出人口多于外来人口。
许多经济实力弱的市和经济实力强的县之间的矛盾冲突更为严重，典型的例子如山东省枣庄市与其县级市滕州市。2003年，枣庄市除滕州市外的其他5个区，财政总收入为6. 41亿元，而滕州市的财政收入则为19亿元。枣庄市总人口数为360余万人，而滕州市的总人口数量则达到了157万人。枣庄的经济总量不足以带动滕州的发展，被人认为是典型的“小马拉大车”。枣庄市为了发展中心城市，集中财力搞城市建设，时间长了就要和滕州在项目和资金上产生竞争和冲突，一些好的项目、好的税种由枣庄市管理，再加上现在干部考核体系中，GDP等经济指标过重，枣庄市的领导当然要优先考虑城市建设。但枣庄也确有难言之苦，把所有问题都算到枣庄头上，也不实事求是，有些问题需要有历史眼光。调研中发现山东省枣庄市和其辖的县级市滕州市之间的冲突特别严重，滕州市的普通百姓联合签名人数已经达到了10万多人，给当地的社会安定造成很大的影响。枣庄市和滕州市围绕省管还是市管之争，在目前市管县体制下比较有典型意义。滕州和枣庄的矛盾实际折射出我国行政体制中存在的问题已经远远超出两者关系的范畴，甚至也不是山东省都能完全解决。因此，结合滕州现象，研究政府层级改革问题，以利于县域经济的发展和三农问题的解决，是需要认真考虑的问题。
第六，地级行政建制缺少法律依据，市县矛盾增多。
地级行政单位主要指省政府派出机关如地区、盟和地级市。从地级单位的实际运行机制来看，其矛盾与问题更是层出不穷，以至于严重影响了经济发展，的确到了非改革不可的程度。地区和盟作为省区政府的派出机构，其职能是指导、监督所属县和县级市的工作，然而，现实中地区和盟却一直对其所属县和县级市行使领导、指挥的职能，起着一级政府的作用。到2006年末，全国共有17个地区和3个盟，地区主要分布在黑龙江省（1个）、贵州省（2个）、西藏自治区（6个）、青海省（1个）、新疆维吾尔自治区（7个）；3个盟都分布在内蒙古自治区。地区（含盟）在实际运行过程中对本地区经济和发展产生了许多不利影响。
首先，地区因法律地位缺失，使其对本地区管理合法性不足。地区在本行政区域内不设置国家权力机关，即地方人民代表大会，地区的人事、经济管理等职权独立于本地方国家权力机关，行署组成人员不经本地方国家权力机关及其常委会选举或决定任免，且任职没有明确的届期限制；地区的国民经济和社会发展计划、财政预算也无须经过本地方国家权力机关审查和批准。根据我们宪法规定，地方各级人民代表大会是地方国家权力机关，地方各级政府是其执行机关，对其负责、受其监督。而地区则因本行政区域不存在地方人民代表大会，使宪法的这些规定成为一纸空文。因此，地区在管理本行政区域公共事务时就失去了合法性，或至少可以说，合法性不足。地区由于存在法律地位欠缺的问题，进而导致其在对外经济交往中因外国政府或企业无法在法律条文中确定地区的法律地位和性质，而不愿与地区建立稳定的经济联系，这样，就严重制约了本行政区域的对外开放程度，无法适应新环境的需要。
其次，由于地区功能残缺，无法进行经济调控和促进本行政区域的经济和社会发展。第一，聚财能力弱小，经济调控缺乏财力支持。地区在管理地方公共事务过程中所发生的成本，因地区本身无一级财政，无法提升聚财能力，一般只能靠省政府按行政编制划拨经费来支付，远远无法满足经济发展的需要，使地区的经济调控职能大大受到限制，根本起不到促进地方经济的作用。第二，对下管理能力弱化，加大经济调控落实难度。由于辖区内的县、县级市的编制、人事和劳动管理等权限由省直接下达，地区无权过问，地区实际上就丧失了管理本辖区公共事务的必要权限，一些有利于整个辖区长远利益但与个别县、市短期利益相抵触的经济调控无法得到很好的落实，不利于本地区的经济良性发展。
当然，地区和盟在我国地级行政建制中只占8%，与占92%的地级市和自治州相比，问题要小得多。而地级市的问题主要是出在市管县体制上。
（第二节理论界对省直管县改革的研讨观点
从20世纪80年代开始，我国逐步推行市管县体制，至今市管县体制已经发展成为一种主导性的行政区划体制。近几年来，理论界关于市管县体制的改革，进行了许多有益的探索，对市管县体制的发展趋势提出了不少有价值的观点。
近些年学术界和社会上对于市管县和省管县的问题，有不同的议论和看法。
一种看法是不赞成省管县，认为市管县体制基本适应城乡经济发展规律，需要通过各种途径创新机制，进一步完善市管县体制。这种看法基于体制不变情况下的调整完善，对新的形势和新的任务的回应明显不足，事实上也是对现存体制的弊端和改革的必要性缺乏深刻认识。近几年这方面的议论已很少听到。当然也有论者认为市管县体制的根本弊病不是它自身带来的，而是与政府在市场经济中的实际作用紧密相关。
市管县体制的改革，只有在“国退民进”、“政退市进”的制度环境中，才可能具有实际意义。
一种看法是认为，市管县体制之所以难以适应区域经济一体化的发展要求，关键在于政府职能转变的滞后，不能单纯以调整行政区划的办法来解决。当代中国区域经济一体化与行政区的冲突，典型地表现为因行政区划分割而形成的行政壁垒对区域经济形成了一种刚性约束，产生了一种与区域经济一体化相悖的行政区经济现象。目前，地方政府在追求地方经济产值和财政收入最大化的目标下，过多过滥地干预区域经济的发展，往往将行政边界视为经济边界，人为地分割要素市场。在不改变政府职能的前提下，单靠行政区划的调整解决行政区划与区域经济一体化的冲突，只能陷入行政区划调整--新的区域经济一体化与行政区划的冲突--行政区划再调整的恶性循环。因此，阻碍区域经济一体化的根本原因不是行政区划，而是政府职能的转变未能适应我国市场经济发展的需要。同样，市管县体制之所以难以适应区域经济一体化的发展要求，关键不在于行政区划，而在于背后的政府职能转变的滞后问题。在市场化的背景下，只以调整行政区划来促进地方发展的传统思路必须进行相应的变革。显然对于市管县体制的矛盾和问题，不能单纯以调整行政区划的办法来解决。根据上述理由，论者认为复合行政是解决行政区经济问题上的一种新思路．、论者提出的复合行政，就是在经济全球化背景下，为了促进区域经济一体化，实现跨行政区公共服务，跨行政区划、跨行政层级的不同政府之间，吸纳非政府组织参与，经交叠、嵌套而形成多中心、自主治理的合作机制。复合行政理念的核心思想是：第一，多中心，通过地方政府与地方政府、地方政府与非政府组织之间的合作形成多中心。第二，交叠与嵌套，跨行政区不同层级政府之间、政府与非政府组织之间，通过上下左右交叠与嵌套形成多层次合作。第三，自主治理，发挥地方政府的自主性和非政府组织的自发参与性，形成民主合作、自主治理的网络。复合行政的主要特点是，以建立跨行政区、跨行政层级的不同政府之间并吸纳非政府组织参与的合作机制为目的，以提供跨行政区公共服务为主要职责，以自主治理为原则。复合行政的着眼点是在尊重现有行政区划的情况下，在发挥市场资源配置优势基础上，适应经济一体化的需要，进一步转变政府体制创新的新思路。不言而喻，复合行政也为市管县体制改革提供了新的视角。
有人认为只有在健全的宪政制度框架之内，复合行政才有可能发展成为一种具有操作意义的行政体制改革实践，而这种前提条件的创造显然是无法在短期内完成的。
不少研究者主张改变市管县体制，实行省直管县（市）。认为市管县体制，存在诸多问题，而且随着市场经济的发展、城市化进程的加快，其弊端和局限性口益突出。具体来说，主要表现在以下方面：第一，管县的地级市大多不是符合宪法规定的“直辖市和较大的市”，它们领导和管理县缺乏宪法和法律依据。第二，市管县增加管理层次，提高行政成本，降低行政效率。第三，规模小、辐射功能弱的地级市，“小马拉大车”，并未带动所辖县发展。第四，普遍存在市“吃”县、市“刮”县、市“卡”县、市“压”县、市“挤”县现象，市县矛盾突出。第五，在中心城市和其所辖县经济实力相似的地区，市管县体制制约县的发展和大都市圈的形成。第六，市管县体制造成了广域型城市的大量出现，农业人口依旧占绝对比重，二、三产业的比重也比较低，导致城市虚化和泛城市化现象。第七，市管县往往背离市带县、工农互补的初衷，变成重工轻农、厚城薄乡。第八，有些地区“县改市”以后，出现地级市以“代管”的形式避开法律矛盾管县级市的“怪现象”。名为代管，实际上与直接管理没有多大区别，地级市与县级市之间产生了新的冲突。第九，由城乡合治走向城乡分治，是许多国家城乡治理的成功经验，也是世界行政史揭示的一个客观规律。
市管县体制违背城乡分治的发展规律，违背城乡分治的国际惯例。第十，市管县体制的经济绩效并不突出，等等。基于此，许多研究专家主张改变市管县体制，实行省直管县（市）。
关于取消市管县体制，实行省直管县（市）的途径，比较一致的看法是按城乡分治的原则实行市县分置，地级“市”只管理城市自身一块（市辖区），县和县级市改由省直接管理，实现省直接管理所有市和县。有研究者主张逐步弱化市管县，扩大县和县级市政权的职权，以渐进方式实现省直管县（市）。有研究者提出继续保留现有地区行署建制，不再审批新的市管县体制，使这些地区的行政区划符合宪法的规定，待条件成熟时取消地区虚级建制，直接过渡到省直管县（市）体制。
为了解决取消市管县体制，实行省直管县（市）后，省管理幅度过大的问题，研究者提出了以下观点：一是调整省级行政区划，划小省区，增设直辖市，增加一级行政区划的数量。二是借鉴国外管理经验，组建跨界的区域性协调机构--城县联盟、都市联盟或相关地方政府联合组织，在省的领导下，调节城乡利益矛盾，自主协商、解决共同问题。三是设立无治所的派出专员，负责省、县之间的上情下达和下情上报等工作。按照研究者们的设想，改变市管县体制，实行省直管县后，我国的行政层级将由原来的五级（中央、省、市、县、乡镇）变为四级（中央、省、市县、乡镇）或三级（中央、省、市县）。
（第三节 政府层级和行政区划调整的国际经验
西方各国因历史、政治和经济等因素的不同，其地方政府设置及对应的行政区划层次呈现多样性和复杂性的特征，但有一点是相同的，那就是都尽可能简化行政区划层次，以利于公共管理增强回应性。由于国情不同，有些国际经验并不适合我国的国情，我们无须照搬。但有些国际经验对我国的改革有借鉴意义，我们也需要加以研究，这里重点介绍三个方面的内容。
其一，西方发达国家的行政区划大都以采取二级制或三级制为主，此方面对我国实行政府行政层级改革是有借鉴意义的。
