取得历史性突破，“放活”正在积极推进，发展战略布局和政策调整已出现了“工业反哺农业、城市支援农村”的良好态势。这都说明，在努力克服市场缺陷和统筹城乡方面，我国正在构建以工促农、以城带乡的长效机制。在这个大的背景下，实行省直管县，提高统筹层次，为县域经济发展创造更加宽松的环境，也是缩小城乡差距，实现和谐发展的改革创新。
（第三章 浙江：省直管县体制探索的先行受益者
浙江作为我国陆域面积偏小的省份之一，改革开放以来，从人均半亩地的资源小省，发展为经济活跃、人民富裕的经济大省，创造了令人瞩目的“浙江模式”。理论界更多的认为，浙江之所以有如此辉煌的成就，是与其发达的县域经济和省直管县体制有着密不可分的关系。
（第一节 浙江省直管县财政体制的形成和改进
浙江省陆域面积10. 18万平方公里，民间俗称“七山一水二分田”，人口4 700多万人。现设有1个计划单列市、1个副省级城市，9个地级市，58个县（市），共计69个市、县（市），不含计划单列市的财政体制单位63个，其中县（市）53个。
浙江不少地方曾属古越国，越王勾践“十年生聚，十年教训，卧薪尝胆”的历史，培养了浙江人“卧薪尝胆，奋发图强，敢做敢为，创新创业”的胆剑精神。千年传承，这种精神催生了新时期的温州模式、台州现象、绍兴文化、宁波经验、义乌指数，推动了‘浙江经济快速发展，引起全国关注，电引起了各地考察团浓厚的探究兴趣。
温州，一个总人口780万人的城市，却有24万家个体工商户、13万家民营企业，民企占全市企业总量的99. 5%，还有200多万人走出温州，在国内外创业。全民创业，让这块土地上涌现出一大批“胆大包天”、“胆大包地”、“胆大包海”、“胆大包江”、“胆大包市”的典型。“中国鞋都”、“中国电器之都”等32个国字号桂冠花落温州。台州，一个浙江历史上的落后地区，自从创造出“民营主导+政府推动”
的“台州现象”，民营大型企业和股份合作制企业的发展得到激励，今天，台州已成为我国重要的制造业基地，以吉利汽车为代表的民企成为耀眼的明星。绍兴以往印象中只是历史文化名城，如今也成为民营经济发展重镇，全国500强民企阵营中，绍兴占了51席。绍兴传统的“三大缸”：酒缸、酱缸、染缸，即绍兴酒、酱菜和印染业，在新时期“酿”出一大批产业。以纺织业为例，绍兴领带产量占全国的88%，世界的35%；年产袜子120亿双，全世界人均两双；整个纺织品贸易总量超过1 000亿人民币。宁波，不仅有全国第二大港北仑港，更有雅戈尔、奥克斯等一大批名牌民营企业。义乌，浙江中部乃至沿海省份国际化程度最高的一个县级市，它的小商品市场，如雪球般越滚越大，已形成了引领全国小商品价格的“义乌指数”，发展成在国际上很有影响力的小商品市场。
浙江人敢闯敢试，敢为天下先，敢于“无中生有”，正是这样的性格使浙江人与全国第一批个体工商户、第一批私营企业、第一批专业市场、第一座中国农民城、第一个股份合作制企业等诸多“第一”联系在一起。有人曾评价说，浙江吃“改革饭”
长大，走“创新路”起家。浙江的发展，核心问题是富民强省，本质特征是市场经济，活跃力量是民营企业，表现形式是县域发达，推动力量是全民创业。曾到浙江考察的薄熙来感叹说：“浙江写了一本很好的市场经济教科书，很好学，很有用。”
2007年浙江省全省与各市GDP数据见表4-3 -1。
浙江是全国制度创新最为活跃的地区之一。改革开放以来，浙江通过大胆、务实的制度创新，实现了经济、社会的持续快速发展。经过短短30年的发展，浙江以全国1. 06%的土地面积，3.8%的人口，创造了占全国7.5%经济总量的骄人成就。20世纪90年代以来，浙江在行政体制改革上进行了大量卓有成效的探索，涌现出了许多在全国产生重要影响的地方政府创新典型。从民主恳谈到一站式服务，从省管县财政体制到强县扩权改革，浙江为政府转型贡献了许多原创性的成功经验，引起了全国的广泛关注。
浙江所取得的这些成就是在“无特殊政策、无独特地理区位条件、无经济基础优势”的情况下实现的。理论界认为，浙江之所以有如此辉煌的成就，是与其发达的县域经济和省直管县财政体制有着密不可分的关系。浙江县市经济长期以来占全省经济总量的70%左右。近几年把毗邻县市划为市区，县市经济的账面比重出现较大下降。与江苏相比，2005年，浙江县市生产总值仍占全省的52. 9%，高于江苏的50.1%；财政占40.1%，高于江苏的37. 6%。
浙江的经济发展水平相对较高，但地区间财力有较大差距，存在发展不平衡的状况。特别是一些小县、偏远山区、海岛县的经济发展在市场经济中越来越被边缘化。
基于这种情况，浙江较早地实行市（地）本级财政和县（市）级财政处于平等地位，都直接同省财政在体制上挂钩，市（地）一级不与所辖县（市）产生财政结算关系的一种地方财政管理体制。省财政对市（地）与所辖县（市）采取一视同仁的财政政策，财政体制结算、各专项资金的分配（含与部门联合分配的资金）、资金的调度等都是由省直接到县（市），无需经过市级财政。在这种体制下，市、县分别与省财政发生收支往来关系，地级市预算内财政收入仅来自于市本级，与行政辖区内的县（市）没有财政隶属关系，只在预算外各种行政规费方面存在结算关系。这种体制是如何形成的？我们需要了解它的历史变迁。
新中国成立初期，全国实行中央、大行政区、省（市）三级财政。省内各级财政收入，全部归中央财政收入；各地方的经费开支，按照开支标准和实际支出凭证，逐级向上一级财政机关报销。当时，浙江省也采取了这种全国统一的财政管理体制。
1953年，根据中央取消大区一级财政、增设市（县）一级财政的决定，浙江省普遍建立了市、县一级财政。当时，市一级财政与县级财政一样，在财政体制上直接与省级财政发生关系。同一时期，各省、自治区、直辖市根据中央有关决定和本地的实际情况，相继建立起地区级、乡级财政，并与行政管理体制相配套形成了五级财政体制。在许多原本实行“省管县”财政体制的省区，先后改成“地（市）管县”财政体制。但是浙江省根据自身发展的需要一直延续了1953年以来的“省管县”财政体制，除文革后期的几年外，这种体制一直保持至今。“市管县”体制尽管在改革开放后迅速扩展，省里也没有改变财政上的“省直管县”。
1982年，中央决定全面推行“市领导县”的行政管理体制，浙江省也开展了“撤地建市”工作。面对市级层面要求具有管辖县级财政强烈呼声，以及其他省份纷纷实行市管县财政体制的情况，浙江一些县对这一体制最大的担心，是“市带县”
会变成“市刮县”，省里决定仍然坚持实施“省直管县”的财政体制，并在随后多次进行优化。
1986年，有一些市长、专员向省长提出，其他地方都是市管县，本省的县财政也应当由市里来管。省里提出要地（市）和县两家来统一思想，结果地（市）的要求遭到县里的强烈反对，最后因意见无法统一而不了了之。
1993年，省内一些部门又提出，省里中心城市经济实力不强，是“小马拉大车”，其中最重要的因素是省里管了县的财权，限制了地（市）的作用。但县里说，做大城市要靠市自己，而不是挖县里资源。这场争论因时任省长出面表态得到平息。
1994年国家实行分税制，各省全部按照“一级政府、一级财政”的原则，确定了省管市、市管县的新财政关系，而惟独该省把“省管县”延续了下来。这个做法再次引发异议。不少人认为，财政“省管县”的做法在其他省份中没有同例，它与我国行政管理层级体系也不符，“侵犯”了地（市）一级政府对所辖县（区）财政工作的管理权限，阻碍了中心城市的建设等等。
省财政部门则认为：“省管县”的本意，就是在收支划分、专项拨款、预算资金调度、财政年终结算等方面，市级财政和县级财政一样，都直接同省财政挂钩。分税制确定的是中央和省一级的财政关系，省以下的制度设计省里有一定的自主空间。
“省管县”体制再次得到保存。该省财政“省管县”在初期，也是“会哭的孩子有奶吃”的体制，模糊、随机、暗箱、人为因素等特点突出。一年到头琢磨名目、打报告，想办法找省里“讨钱”，是时任县长们的“必修课”。
1995年开始，经过多年摸索，逐步形成了被多数市、县接受的公式化、制度化、公开透明、预期性强的分配机制，即财力分配分层次，财政管理激励与约束相结合的“两保两挂”、“两保一挂”政策。浙江“省管县”财政体制是把县级财政与市级财政放在平等的地位，一视同仁。同时，为了便于更好的实施，还采取了一系列配套政策。
其一，明确收支划分和收入分成，规范省内分税制财政体制。在收支划分方面，浙江省级财政和市、县级财政各自有着明确的收入来源和支出途径。与其他省（区）存在较大区别的是，归为县级财政的税收收入和非税收入，省、市两级并没有直接分享较大的比例，从而保证了县级财政必要的财力基础。省级财政与市、县（市）级财政收支划分情况见表4 -3 -2。
在收入分成方面，浙江省采取了固定上缴、增量分成和税收返还三种形式：(1)固定上缴。与中央对省的分税制做法相类似，浙江省对市、县的体制保留了原体制上交，即市、县（市）原体制上交以及分税制增收上交省级财政部分，以2002年决算数为基数，作为固定上交。(2)增量分成。市、县（市）级财政要上缴1994年划定的以1993年实际上缴数为基数的固定部分，对本年度超过上一年度收入基数的增量部分，省与市、县实行“二、八”分成，即省级财政得20%，市、县（市）级财政得80%。2003年后，根据经济发展情况，该项政策又进行了新的调整，省财政改变以往按隶属关系划分收入的做法，将原属于省级预算收入的省属企事业各项税收全部下划市、县，作为它们的预算收入。省里按照分税制要求，实行分税、分享。分税，即将全省电力、金融业的所得税（地方部分）、营业税、增值税（地方部分）划分为省级预算收入，其余作为市、县的预算收入。分享，即实行增收分成办法，市、县财政收入增收部分，省分成20%，市、县都分成80%；对少数欠发达县作适当照顾。
这一体制较好地照顾了市、县的利益。省分成比例虽然不高，但随着市、县收入“水涨船高”、省级财力的增长比较稳定。(3)税收返还。省财政对市、县上划消费税和增值税的税收返还基数以1993年基期年核定，1993年市、县净上划中央的收入全额返还给市、县，并以此作为以后省对市、县的税收返还基数。1994年以后，税收返还额在1993年的基数上逐年递增，递增率参照中央对省的办法，与本地上划中央的收入增长率挂钩，挂钩比例按1：0.3确定。对上缴市、县（市）2003年税收返还数超过1993年返还基数的增加额，省财政集中20%。
其二，实行激励与约束相结合的财政政策。从1995年开始，浙江全省68个市、县（市）实施“抓两头、带中间、分类指导”的管理措施（不含计划单列的宁波市及所属县），根据经济的发达程度，先后针对不同的县、市制定了“亿元县上台阶”、“两保两挂”、“两保两联”等政策，对地级市实行了“三保三联（挂）”补助政策和城建税超基数返还等措施，把地方增收、地方收益和地方官员的奖励直接挂钩，极大地调动了县、市地方政府培养财源、挖掘潜力、做大地方财政的积极性。2003年10月，浙江省人民政府出台了《关于进一步完善地方财政体制的通知》 （浙政发[2003] 38号文），对原有政策进行了整合和调整，对欠发达市、县（市）和发达、较发达市、县（市）分别实行了新的“两保两挂”和“两保一挂”政策。这一调整方案，不动存量，略调增量，充分考虑到市、县财政的实际情况，延续了鼓励地方发展经济、配置财源、增加地方财政收入的机制。
“两保两挂”是一种补助和奖励并举的政策，实施的范围是经济欠发达及海岛等市、县（市）；“两保一挂”是一种奖励政策，实施范围是经济发达及相对发达市、县（市）。总的原则是，市、县（市）财政收入增长越快，所得的补助越多；增收数额越大，所得的奖励也越多。具体政策是：市、县在确保完成当年财政收支平衡、确保完成政府职责任务的前提下，省财政对“两保两挂”市、县实行与其财政收入增长、增收额挂钩的补助和奖励。补助办法是：市、县地方财政收入比上年增长1%，省补助增长0.3%；奖励办法是：省对设区市按全市财政收入比上年增收额的5%给予奖励，县按本县财政收入比上年增收额的10%给予奖励。省对“两保一挂”市、县实行与其财政收入增收额挂钩的奖励，奖励办法是：省对设区市按全市财政收入比上年增收额的5%，县按本县财政收入比上年增收额的5%，给予奖励。
其三，逐步建立规范化的转移支付制度。从2002年起，为配合农村税费改革，浙江省按照统一的数据口径，充分考虑市县间经济发展不平衡、各地财力状况不同、农村税费改革减收增支程度不一的情况，将全省各市、县划分类别，实行分档转移支付。从2004年起，为进一步完善省对市、县的转移支付办法，浙江省逐步建立科学化、规范化的转移支付制度，试行以总人口、地域面积、财力状况等客观因素为基础计算分配转移支付额度，对全省38个经济欠发达市、县（市）进行逐一支付补助。
目前，浙江省已初步建立起科学化、规范化的转移支付制度。
“省直管县”并不是浙江的独创。只不过20世纪90年代，随着分税制财政体制的确立，全国各地按照“一级政府、一级财政”确定了下管一级的财政体制，即省管市、市管县的模式，而浙江唯独把“省管县”财政体制保留了下来，进而推出了针对财政困难县（市）的相关政策，促进了县域经济的均衡发展。财政体制上的“省直管县”、“市管县”问题实质上是一个地方政府辖区的最优规模确定问题。省直管县淡化了地、市一级政府的财政职能，相应减少了中间管理环节，有效地避免了管理效率的递减。
