在具体的体制设计方面，为了确保省级财政拥有必要的调控能力，浙江省财政从1994年起对市、县（市）财力增量集中了“两个20%”，即地方财政收入增收额的20%和税收返还增加额的20%，但对少数贫困县和海岛县给予适当照顾。在经济已有较大发展的基础上，浙江省集中这两个20%，较好地确保了省级财政的调控能力和调控余地，为坚持“省管县”财政体制提供了财力保障。
浙江省许多县（市）在20世纪90年代还是“吃饭”财政，部分欠发达县（市）的可用财力不多，严重影响了它们的经济社会发展和政府的正常运行。近年来，随着省直管县体制各项具体制度的落实和财政收入的快速增长，省级财政在直接调控能力大大增强的同时，逐渐加大了对欠发达县（市）的转移支付力度。2003年，省财政仅通过“两保两挂”政策一项转移支付给县（市）的财政资金就达19. 566 1亿元，有力地支持了欠发达地区的经济和社会发展。
浙江省对贫困县和经济欠发达市、县（市）采取的“两保两挂”补助和奖励政策，逐渐显示出积极成效。1995年，省财政开始对17个县（市）实行“两保两挂”
财政政策，规定这些县（市）在确保当年财政收支平衡和完成消化历史累计赤字任务的前提下，省财政的体制补助和奖励与地方财政收入增长相挂钩。1998年，省财政厅又将“两保两挂”政策的适用范围扩大到27个市、县（市）。2001年，根据浙江省委、省政府《关于加快欠发达地区经济社会发展的若干意见》的精神，将欠发达的苍南、永嘉、仙居、天台4个县增列入“两保两挂”范围，使全省实行“两保两挂”财政政策的市、县（市）达到31个，其中地级市4个，县及县级市27个。
此外，浙江省还通过财源建设技改贴息补助政策等方式，加大对经济欠发达市、县（市）的补助力度，增强了这些市、县（市）的“造血”功能。
20世纪90年代初，武义县是浙江省8个省级贫困县之一，到20世纪90年代中期，这个县还有1 830万元的财政赤字。县财政打“翻身仗”靠的就是省管县财政体制中的一项重要内容，即针对贫困地区的“两保两挂”政策。用有限的省级财政补助来激发市县增收的积极性，而市县政府在组织收入、做大蛋糕的同时，也必须调整支出结构，合理安排财政支出，强化预算约束机制，严格控制财政支出，确保地方财政收支平衡。因此，某些省份出现的贫困县不愿脱掉“穷帽子”做法，在浙江完全不存在。
浙江的“两保两挂”等一系列促进欠发达地区经济发展的政策，促进了地区之间经济均衡协调发展。据省财政提供的数字，1994年浙江省财政对17个贫困和次贫困县的补助总数为5 500万元，换来的却是赤字1.2亿元。1995年，“两保两挂”开始实施。当年对这17个县的补助额度是5 095万元。由于补助和财政的增收挂钩，增得越多补得越多，大大调动了这些县自我创收的积极性，17个县居然当年全部收支平衡。到1997年，省对17个县的转移支付补助比1994年增加了近1.4亿元，17个县的财政收入增长达4. 52亿元。到2001年底，原先的贫困县已有14个进入了财政“亿元县”行列。
进入21世纪，25个欠发达县（包括丽水市区）和3个海岛县经济保持了持续快速增长的势头，综合实力明显提高。从经济总量看，从2000~ 2004年，这28个欠发达地区的生产总值由665.5亿元增加到1 161.2亿元，年均增长13. 7%，比全省同期增幅(12.9%)高0.8个百贫点。其中25个欠发达县（市）实现生产总值1 081亿元，比2000年的620.4亿元增长了74. 4%，年均增长14. 9%；3个海岛县实现生产总值80.2亿元，年均增长13. 8%。从人均GDP看，2004年28个欠发达地区人均生产总值首次超万元，达到11 004元，比2000年增加4 683元。其中25个欠发达地区人均GDP达到10 302元，3个海岛县达到19 851元，分别比2000年增加4 167元和9 106元。从地区消费水平看，2004年28个欠发达地区实现消费品零售总额427亿元，比2000年增长56. 8%，年均增长11. 9%。其中25个县年均增长12%，3个海岛县年均增长10. 6%。以上数据显示，在省级调控能力和财力增强的条件下，浙江“省管县”财政体制框架下的统筹地区发展政策取得了令人瞩目的积极成效。
到2007年，浙江省已连续15年保证了教师、公务员工资，离退休人员生活费的按时足额发放。市、县不仅解决了吃饭问题，有的还可拿出部分资金搞建设，增加农业、科技、教育、卫生、社保、低保、生态环境等投入，基本保证了改革、发展、稳定所需，促进了经济社会事业发展。由于活水开源，在市县可用财力增加的同时，省里集中的财力也有较大增加，省财政也更有作为。省里宏观调控能力得到增强，转移支付力度增大，特别是在专项资金补助、预算资金调度等方面具有很大优势，反过来又推动了市县经济，尤其是欠发达市县经济发展与财政状况的改善，促进了地区协调发展。
（第四节 浙江省直管县财政体制经验与问题观察
省直管县体制是浙江省在财政管理方面进行的一次重要的制度探索，而且通过在实践中不断充实、完善和发展，省直管县财政体制对浙江经济社会发展产生了直接的、明显的推动作用，其成效已经被社会各界所认同。认真总结浙江“省管县”财政体制的经验，具有重要的现实意义。
其一，社会意义：实现统筹发展、建设社会主义新农村的重要途径。浙江作为全国沿海发达地区，不仅总体的经济社会发展水平明显高于全国平均水平，而且在统筹城乡发展和地区发展方面也走在全国的前列。当然，取得这些成就的原因是多方面的，但是，成功实践“省管县”财政体制无疑是一个极为重要的因素。20世纪80年代中期，在其他省区纷纷采取“市管县”体制时，浙江省根据实际发展的需要依然保留和长期坚持了省直管县的财政管理体制，并通过“强县扩权”等措施不断在实践中使之充实和完善，加上辅之以“两保两挂”、“两保一挂”等一系列有效的财政约束与激励机制，使县域地区发展经济和社会事业的积极性和潜力被有效地调动起来，促进了县级政府财力的壮大，实现了县级财政“消赤（字）、保平、促发展”的目标。财政收入的迅速增加，既增强了各级政府发展经济和提供公共服务的实力，又为统筹城乡发展、区域发展和协调经济社会均衡发展，推进社会主义新农村建设，建立覆盖全社会的社会保障体系奠定了坚实的物质基础。
从近年来浙江农村地区发展的各项指标看，这种财政体制有效地解决了长期困扰和制约农村地区发展的资源投入不足的问题。实践证明，在实现公共资源和财政资金向县、乡基层转移方面，在统筹发达地区和欠发达地区之间协调发展方面，省直管县财政体制的作用是不可替代的。
其二，经济意义：有利于提高财政资金运行效率，建立规范的省以下分税制财政管理体制。浙江省直管县财政体制及其配套管理措施，则在建立规范的省以下分税制财政管理体制方面提供了有益的参照。省直管县财政体制的优点是：首先，明确了地级市与县和县级市之间平等的财政主体地位，减少了财政层级，从制度上保证了省直接对县（市）的资金使用效率。其次，省直管县财政体制实现了省直接对市、县（市）的管理，增强了省级财政的直接调控能力。在这种体制下，省级财政通过适当集中财力，可以根据全省实际情况直接调节各领域、各地区的发展平衡，有利于确保全省范围内经济社会发展目标，特别是县域经济、欠发达地区和农村地区经济社会发展目标的实现。再次，浙江省直管县财政体制逐渐形成了一系列配套的具体管理制度和机制，如“两保两挂”和“两保一挂”等，初步实现了由“跑部钱进”向制度化管理的转变。目前，浙江省财政厅预算处主要通过各项明确的管理制度和考核指标来分配地方财政预算，管理着近70个市、县（市）的地方财政预算，而工作人员只有3人，既减少了工作量，又增强了财政管理的规范性。
另外，浙江省直管县体制确立了地级市和县（市）级政府平等而独立的财政主体地位，从制度上避免了市级财政对县（市）级财政的截流，给市级政府施加了更大的财政压力，使地级市，特别是那些经济基础不雄厚、财政基础薄弱、发挥不了经济拉动作用的地级市，不得不从自身出发努力培植财源，独立自主地发展市本级经济。浙江省还通过“两保两挂”和“两保一挂”等管理措施，充分调动了地级市挖掘自身财政潜力、发展经济、培植财源的积极性，使地级市的财政收入在省直管县体制下也得到较快增长。有关数据资料显示，在改革开放后的省直管县体制下，地级市的财政收入增长幅度不仅全部保持在10%以上，而且一些地级市还长期保持了20%以上的增幅，经济和财政自我发展能力得到了较大增强。
其三，行政意义：为我国行政管理体制改革提供了有益经验，为政府层级改革找到了路径。浙江实施“省管县”体制，目前已突破财政领域，正向行政管理领域推进。浙江省逐渐认识到，要充分发挥省直管县体制的作用，仅凭借财政领域的改革是不够的。因为强化财政领域的“省管县”体制，虽然在一定时期内会产生明显的经济效果，但最终会与现行的“市管县”行政体制产生矛盾和冲突，会导致地级市政府和县级政府在事权与财权方面的分离，并直接影响财政领域省直管县的功效。因此在1992年后，浙江省先后进行了四轮“强县扩权”的改革举措，使县（市）级政府管理权限逐步增强，使地级市和县级政府在事权和财权方面各自趋于统一，尽可能减少行政管理体制方面存在的冲突和矛盾，从而进一步提高省直管县财政体制的运行效率。与此同时，需要特别指出的是，在干部人事管理方面，由于浙江省地域面积相对较小，县及县级市的数量也相对较少，因此一直实行的是县及县级市党政正职，即县（市）委书记、县（市）长由省里直接管辖的干部管理制度，这也为省直管县由财政领域向行政管理领域整体推进创造了有利条件。所以说，目前浙江省直管县已在实践中逐步由财政领域向财权、事权和人事权相统一的行政管理领域推进，为行政层级体制改革做出了积极探索和有益尝试，为我国行政管理体制改革积累了宝贵经验。
根据国家行政学院2006年省部级领导干部“深化行政管理体制改革”专题研讨班的教学需要，学院公共管理教研部派调研组以“省直管县的体制创新”为主题，赴浙江省进行了调研活动，调研情况如表4 -3 -6所示。
调研组在考察报告中充分肯定了浙江省实施省直管县的成绩和经验。但同时，也对逐渐出现的问题进行了分析总结，主要有以下几个方面：
第一，经济强县社会管理权限和力量明显不足，影响了政府职能的全面履行。如工程专业的中级任职资格评审、公务员录用的审批、机动车及驾驶证等登记和审验、社会中介机构审批、职工伤残等级鉴定、医疗机构设置、自来水及排污费征收等，由于县（市）一级政府没有相应的管理权限，都要到市一级政府办理，行政成本增加，行政效率下降，群众意见较大。一些县（市）常住的外商数量较多，涉外婚姻、涉外经济案件、涉外刑事案件也都呈上升态势，而相应的管理权限则大部分在省、市一级，县一级政府缺乏与国际化发展相适应的涉外管理权限，造成不少问题“看得到而管不到”，不利于加强对外商和外籍就业人员的管理和服务第二，经济强县发展所需的市场监管服务机构缺乏，编制受限，制约了强县经济的进一步发展和提升。随着经济强县经济社会的快速发展，对海关、商检、金融等市场监管和服务的公共需求不断增长。按照现行垂直管理体制的有关规定，县一级不单独设立海关、商品检验检疫等机构，也不设立股份制银行的分支机构，这使开放程度高的县（市）受到了较大的制约。另据调查，中信、光大、民生、华夏等14家股份制银行也都有意进驻县（市）开展业务，但受行政级别限制，也不能如愿。此外，工商、税务、环保、质量技术监督、食品药品监督管理等市场监管机构也因编制限制，影响到监管工作的落实到位。
第三，省直管县和强县扩权政策的执行与现行体制和法律法规不相适应，许多权力难以真正下放。2002年实施的313项经济管理权限下放政策在具体执行中，由于法律法规、管理体制等原因，使有的管理权限未能真正得到下放。根据省发改委逐项对照检查，313项经济管理权限中继续保留的有95项，已经调整的有178项，已经取消的有40项。造成这种情况的主要原因有三个方面：一是扩权政策与相关法律、法规不相一致。部分扩权项目和现有的一些法律、法规相抵触，导致一些政府行政败诉案件的发生，致使放权单位不敢放权，或者中途收回权限。二是缺乏政策落实的相关衔接和配套机构。浙委办[2002] 40号文件的内容几乎涵盖了经济管理权限的所有领域，但由于省、市各有关部门没有相应地出台与之相衔接的配套政策，没有具体实施方案，使得不少扩权很难真正落实到位。扩权文件规定只需在市一级备案的事项，在具体的操作过程中一定程度上都成为了审批或审核。三是条块之间缺乏协调，有的扩权政策在垂直管理部门中难以落实到位。国土、金融、工商、国税、质检等垂直部门各自都有自上而下的一套行政管理体制，有些扩权政策在执行中与这些垂直管理部门的法律、法规规定有矛盾，导致难以下放到位。此外，许多基层政府还反映，原本在2002年已下放的部分经济管理权限近年又重新出现上收的情况。
第四，经济强县的财权与事权不相匹配，基层财政压力日益增大。浙江省率先实行的省直管县财政体制，明确了省、市、县三级政府之间的财政关系，充分调动了县（市）发展经济的积极性，为县域经济快速发展奠定了良好的基础。但各级政府之间的事权界定还不够明确，以至于普遍出现了财权与事权不对称的现象。基层政府普遍反映，总的来说，这些年财权在不断向上倾斜，事权却在不断下移，省级政府对经济强县的转移支付很少，上级政府许多惠民政策的出台都是“上面请客、下面买单”，基层政府的财政压力较大。
