其三，税收返还。(1)上划中央“两税”返还。以2004年财政结算中市对县（市）核定的返还数额作为省对县（市）的返还数额；省根据2004年市本级上划中央“两税”实际完成情况计算确定对各市本级的返还数额。(2)所得税返还。以2004年财政结算中市对县（市）核定的所得税基数返还数额作为省对县（市）的返还数额，相应调整省对各市本级的所得税基数返还数额。(3)出口退税返还。2004年省核定给各市的出口退税基数返还数额，由各市负责在市本级及所属县（市）之间进行分配。省根据各市分配给所属县（市）的出口退税基数返还数额直接核定给各县（市），相应调整省对市本级的出口退税基数返还数额。
其四，财政结算。实行省管县财政体制后，省核定给市的固定结算项目，以2004年结算中市对县（市）核定的数额为基数，由省财政核定到县（市）。本次下放的省级专项支出，按下放市、县（市）的数额和项目计入省对市、县（市）的固定结算补助。按照财政体制和有关政策规定，需要通过结算办理的事项，省财政厅将结算事项、办法及相关数据下达到市、县（市），在规定时间内办理财政结算。
其五，政府债务。实行省管县财政体制后，县（市）举借新的政府主权外债、国债转贷资金等政府债务，按照有关规定向省财政厅办理相关手续。2005年6月30日以前各市、县（市）举借的上述政府债务及对中央和省财政的各项债务，由市和县（市）财政部门清理划分，核对一致并加盖公章后，报省财政厅。到期应偿还的债务，由市、县（市）分别偿还。逾期不还的，省财政厅按规定对市、县（市）财政扣款。
其六，财政激励制度。省财政逐步加大对县（市）的财政转移支付力度，力争每年增加1个百分点，连续支持5年。省每年从对县（市）一般性转移支付补助资金中集中5亿元左右，与县（市）地方级财政收入增长挂钩；省财政对县（市）的专项拨款与县（市）的工作绩效挂钩，以奖代补，鼓励加快发展，增收节支。
为了保证改革的顺利展开，吉林省政府还规定了相关的配套措施，要求下放部分财政收支管理权限。搞好政策衔接，确保改革平稳过渡。抓好县（市）对乡镇的财政体制改革，全面推行乡财县管。通力合作，努力为基层服务。
在实行省管县财政体制的同时，为加快县域经济发展，增强县域经济活力和自主发展能力，促进县域经济由“快走”变“陕跑”，落实“县域突破”战略，根据中共吉林省委吉林省人民政府《关于加快推进县域经济社会发展的意见》 （吉发[2005]15号），按照“能放都放”的原则，吉林省还同步实行了扩大县（市）经济社会管理权限的改革。
省政府要求下放到县（市）的经济社会管理权限，县（市）政府及部门要立即与省直部门进行对接，并建立相关工作制度，保障各项下放权限的落实。所有下放权限都要进入政务大厅或行政服务中心集中办理；对下放的行政事业性收费项目，一律不得提高收费标准。省直部门要主动与市（州）、县（市）政府部门搞好衔接，组织培训，指导市（州）和县（市）落实好下放权限，并及时发现和认真解决实施中的问题。省直各部门以及市（州）、县（市）政府和部门要以下放经济社会管理权限为契机，进一步转变政府职能，改进工作作风，提高办事效率，加强服务型政府建设，为吉林老工业基地振兴和全省加快发展做出更大贡献。
从全国来看，吉林省的全面扩权强县起步并不算早，大体处在居中的状态。但从放权和扩权的目录来看，两次共有876项，省里60%行政审批权限下放县（市），也有自己的特点：一是力度比较大，有后来居上的态势，这反映了省里发展县域经济的认识比较深刻，推进这项改革的决心非常坚决；二是经济社会方面均有放权和扩权，而不是仅仅局限于经济方面，很好地把经济和社会统一起来了，体现了经济和社会发展两手抓的思路。
根据我在自己家乡吉林省通榆县和省内其他县（市）了解到的情况来看，实行全面扩权和省直管县的财政体制等，受到了县（市）的欢迎，调动了县（市）发展的积极性，县域经济出现良好的发展势头。正如吉林省省长韩昌赋在2008年初《政府工作报告》里总结的那样，“县域经济主要指标增速赶上或超过全省平均水平”。
由于县域经济的发展，也带动了全省地区生产总值跃上新的台阶，由2002年的2 349亿元增加到2007年的5 000亿元，翻了一番以上。地方级财政收入由131亿元增加到320.5亿元，一般预算全口径财政收入由244.9亿元增加到649.3亿元，分别增长1.4倍和1.6倍。城镇居民人均可支配收入预计达到11 000元，农民人均纯收入超过4 000元，分别比2002年增加4 740元和l640元以上。
（第七章 省直管县的分类改革与配套政策
我国市场经济体制的建立与完善，为省直管县提供了制度保障；现代科技手段的普及应用，为省直管县提供了技术支持；基础设施的改善，为省直管县提供了物质条件；中央提出了新的战略思考，政府改革力度加强，为省直管县提供了政策发展空间。有浙江、海南、重庆等省市改革的成功经验，为继续调整和完善提供了借鉴。考虑到各地情况的差异，我们在推进这项工作时，需要探索不同区域的分类改革，以及不同地区的改革如何配套问题。
（第一节 推进改革的基础条件和比较优势分析
省直管县改革实质上是对公共行政权力和社会资源的重新分配，其根本目的是为了更好的解决“三农”问题，推动新农村建设，促进县域经济的发展，实现城乡统筹。虽然省直管县改革会遇到许多矛盾和问题，但这些前进中的矛盾和问题也都需要我们在改革的前进中去解决。比如国家行政学院调研组2006年7月对浙江调研时遇到的问题，浙江2006年11月第四轮对义乌的扩权就部分解决了。在新的发展形势下，要坚持政府层级改革的前进方向。现在，我们也具备了大力推进省直管县改革的基础条件。
第一，市场经济体制的建立与完善彻底改变了计划经济体制下的行政管理模式，为省直管县提供了制度保障。计划经济体制下的政府是高度集权的全能型政府，它政企不分、政事不分、政社不分，经济与社会事务完全由政府包揽和经营。政府职能长期处于高负荷状态，行政幅度的扩展受到严重限制，政府不得不以增加层次来缩小管理幅度。尽管各级政府殚精竭虑，但仍然是捉襟见肘、顾此失彼。为了巩固其高度集权的需要，就必须建立更加系统、严密的组织机构。因此说我国行政区划层次过多，从根本上说是原有的计划经济体制造成的。当然这种体制还造成了更为严重的问题，那就是经济和社会发展的落后。改革开放后，我国先是市场化取向的改革，然后确定了市场经济体制，这一体制是适应我国经济和社会发展需要的，并且极大的促进了经济和社会的发展。它打破了传统体制下政府的管理思想和管理模式，政府主导型的资源配置模式被市场主导型的配置模式所取代。资源配置的优先权交给了市场，政府的大量权力被分解，许多职能被市场替代。各级政府按照凡是适宜于市场和下级办的事情，统统交给市场和下边的思想，也重新调整了权力关系、职能范围和管理方式。这种制度转型，对省直管县的改革极为有利。
第二，电子政务等现代办公手段的普及和交通通讯的改善促进了管理水平的提高，为省县直通提供了技术和物质保障。在原始办公条件下，一个领导者往往受到客观原因的限制，即使竭尽所能也只能管理一定数量的下属单位和人员，超出这个限度，就会造成失控和混乱。随着科学技术的不断进步，传统的办公设备、办公手段正在逐步的退出历史舞台，以电子计算机为基础的各种现代化办公手段和电子政府的建设越来越发挥着其不可替代的作用。这些现代化办公设备的使用，延伸了人的手臂，扩展了人的大脑，使得大批的公务员面对错综复杂、瞬息万变的行政事务而从容不迫。与此同时，这些现代化的办公条件客观上促进了现代公务员及其领导者的文化素质、专业技术水平以及管理能力大大提高，这就为省级政府扩大管理幅度创造了可能。另外，航空港、高速公路和国道、省道网的形成以及现代交通工具的运用，使得省与县之间的空间距离变得越来越短。一般来讲，从县里到省会城市的时间多能够在8小时内实现。如果省区适当划小，许多地区能够实现办公当日往返。
第三，审批制度改革带来了“效率革命”，政府公共管理创新为省直管县改革提供了空间。当前，深化行政管理体制改革是摆在我们面前的一项重要任务，地方政府改革创新的制度空间相应加大。随着《行政许可法》的实施，需要政府行政审批的事项大幅减少，省级政府对县（市）级政府指导事项集中了。“松绑”后的直接效应，便是带来了一场行政审批的“效率革命”。审批环节的减少，不仅提高了行政效率，减少了行政成本，还直接减轻了基层政府和农民的负担。同时，企业、公民和各种社会组织自我管理、自我服务的功能大大增强，政府管理从微观转向宏观、从直接转向间接，从根本上减轻了各级政府的工作量，尤其是中央政府和省级政府。在经济社会大发展大变革的时代，从管理的角度看，政府管理本身也有改革的需求，因此，中央提出有条件的地方可以在财政上进行省直管县改革，而且有条件的地方可以依法探索省直接管理县（市）的体制。在“十一五”规划中不仅对推进财政体制上的“省管县”进行了肯定，而且还提出“逐步减少行政层级”。中央的战略性思考，为省直管县改革提供了政策和实践的发展空间。
第四，实现县域突破是大势所趋，壮大县域经济和建设新农村需要县级政府有更大作为。县域经济作为国民经济的基础性单元，在建设新农村的进程中越来越受到关注。可以说做大县域，实现县域突破，是大势所趋。建设小康社会、和谐社会的重点和难点在农村，县域是农村的集中区域，发展县域经济成为建设新农村的重要抓手。
现在，发展县域经济还有许多制度性约束，比较突出的有“市管县”体制、金融体制等。许多省在进行“强县扩权”、“财政上省直管县”等体制改革，虽然都是在制度框架内进行的“边际调整”，但对促进新农村建设上都是有益的探索。同时，发展壮大县域经济和建设新农村实践需要县本级有更大作为，特别是加强县乡公共服务供给的政策，具有战略意义。当前特别需要中央、省、市政府对县域和基层的财政转移支付。省直管县后，一方面由于县级政府权力扩大和财政留成比例增加，可以使县里有更大的积极性并调动更多的资源来发展县域经济；另一方面，由于减少了市级管理层次，可以大大提高行政效率，降低行政管理成本，从而减轻农民负担。
第五，各地对完善县级干部管理制度也有积极的探索和经验，能够为省直管县提供组织人事制度保障。县级领导更换快，任期短是一个普遍现象，严重影响到县域经济发展。但县领导更换快与行政区划层次多的“市管县”体制有关，县里干部级别缺少空间，迫使干部到了一定时间就要找出路调出去。实际上，这也是干部资源的浪费。在“省直管县”的实践中也需要完善干部管理制度，适当根据干部的资历、贡献等，给那些有能力、有作为的干部提高行政级别或升迁做好铺垫，以利于他们安心工作，甚至长期在县里任职。从各地强县扩权或省直管县干部职级配备和教育培训来看，主要是提高县级领导职级和政治待遇，有以下几种方式：(1)把县委书记和正职干部由处级升为副厅级等，这是海南、重庆及部分省的做法。(2)把县委书记选做省委委员、省委候补委员。如江苏省在省党代会上有9个县（市）委书记被选人，是不多见的。(3)任职地级市副书记或副市长，兼任县委书记，这一方式在沿海地区强县和新疆可以看到。(4)下派副厅级的干部到县里任职，如吉林省已经选派省里的副厅级干部担任县委书记。(5)由省级对县里的主要干部进行直接管理和调整。
(6)把县委书记、县长纳入国家级干部院校的常规培训。2006年以来，5 474名县委书记、县长集中参加了中央党校、国家行政学院等国家级干部院校建设新农村的培训。中央从2008年开始，把县委书记、县长纳入国家级干部院校的常规培训，使县委书记、县长常规培训取得新进展。这些改革，都体现了对县域的高度重视，今后应当在探索中逐步完善。
我们认为，进行省管县体制改革能够有助于改革的红利向县域和农村倾斜，省直管县体制存在诸多比较优势。
其一，有利于增强省域经济社会发展战略规划的科学性和系统性，提高经济社会发展的整体协调性和布局特色性。以往的体制下，虽然也有着省域的统筹问题，但实际上效果并不明显，更多的要体现市一级的发展意图、资源配置和产业布局，县域视野、胆量和潜能受到限制，常常存在着行政区经济的问题，更高层次更大范围的区域合作存在着诸多限制，特别是跨市跨省域的合作需要协调沟通的机构和部门非常繁琐，而布局特色也缺乏更大范围的识别能力和品牌效应，小而全的问题也难避免。在市域范围内，就可能出现这样的情况：一方面因要素流动性差，存在着资源的严重短缺；另一方面又因要素的行政配置，存在着资源的严重浪费。各市较多从自身的角度考虑问题，缺乏在省域范围内的统筹协调规划，尤其在某些市比较有实力时，省域范围内的统筹协调规划往往失效。比较极端的例子是航空港和汽车厂的兴建（当然这不仅仅是省域协调的问题），典型的例子是跨江大桥和重要的产业布局。省直管县，提高了发展战略统筹的层次，有利于资源的合理配置。
