第四，改革财政管理体制，实行省直接审核县。分税制的财政体制改革，其主要内容就是划分中央政府与地方政府之间的财政收入和支出范围。在财政收入划分上将财政收入按照税种划分为中央固定收入、地方固定收入和中央、地方共享收入三部分。其中中央固定收入包括：关税，海关代征消费税和增值税，消费税，中央企业所得税，地方银行、外资银行及非银行金融企业所得税，铁路、各银行总行、各保险公司等部门集中缴纳的收入（包括营业税、所得税、利润和城市建设维护税），中央企业上缴利润等。地方固定收入包括：营业税（中央收入除外），地方企业所得税（不含上述银行及其他金融企业所得税），地方企业上缴利润，个人所得税，城镇土地使用税，城市维护建设税（中央收入除外），固定资产投资方向调节税，房产税，车船使用税，印花税，契税，遗产税和赠与税，土地增值税，屠宰税，农牧业税，农业特产税，耕地占用税，国有土地有偿使用收入等。中央和地方共享收入包括：增值税、资源税、证券交易税等。其中增值税中央分享75%，地方分享25%。分税制的实行初步确立了中央政府在财力分配中的主导地位，宏观调控能力有所加强。但是在实际运行过程中，出现了一些问题，这些问题损害了地方政府的利益。主要问题是财政收入结构划分不合理，将增值税中的75%和全部消费税划归中央，成为现行体制下中央财政的主要收入，但是这样的比例安排使得地方政府财政收入比例偏小，省级政府没有办法与中央争收入，就不可避免的向下级政府争收入，其结果是造成地方政府财政收入严重失衡。中央政府和省级政府收入高且稳定，地级政府基本收支平衡，而县级政府和乡镇政府往往是空壳运转，情况好一点的也是吃饭财政。据调查，有的县级财政收入最后有60%～70%上缴中央、省和地级市，余下的部分中有80%~90%是吃饭财政，其余10%～20%的资金作为经济发展建设资金，如此少的资金，对于促进本县经济的发展所能发挥的作用就显得微乎其微。县级单位是本区域内经济发展的领导者，但是县级单位可用于发展经济的资金又过于紧张，这样便严重影响经济的持续快速发展。此外，从财政支出上说，县级单位还要负责本区域内的农村义务教育支出，其财政就更显紧张。因此，财政体制改革要有利于留利于县域，有些税种的划分和税收分成比例，也应向县域倾斜，使县域摆脱长期经济困难的局面。
第五，财权与事权要匹配，以事权确定财权。要理顺县级政府与上级政府的事权与财权，从体制和机制上解决上级政府“权大责小”、下级政府“权小责大”以及事权财权不对称等问题。在考虑我国的财政体制改革问题时，问题的关键还不是财政收入的划分谁多谁少的问题，关键在于以事权确定财权。我国现行分税制改革将重点放在财权的重新划分上，改革方案在事权划分上基本保留了原体制下的格局，财政划分又侧重于税收使用权的划分，忽视税收行政管理权的划分，结果使地方所拥有的税收行政管理权不但未能随地方税收体系的初步建立而有所扩大，相反还随着减免税权力的上收而相对缩小。由于地方税的开征、停征、减征、免征等税收管理权大部分仍集中在中央，这就出现了高度集中的财政管理权与地方政府经济管理事权的不一致情况，这种不一致使得地方政府因缺乏必要的经济手段而难以履行其本应承担的经济管理责任。由于事权不清，财政负担和财政收入的划分就没有充足的依据和合理的界限。如果按原体制运行和原体制算账，市级财政可以统筹安排，只要保证了政权和社会事业正常运转便相安无事，但这种状况对于县级利益的完整性毫无保障。省管县体制施行，确保了县级利益，但如果市县两级事权不清，政权和社会事业照原体制运行，运行支出则仍由市级财政负担，而算账时县级财政并没有分摊，把包袱全部留给市级财政，那就会无形之中为市级财政施加了相当大的支出压力，使市级财政的利益失去保障。为了确保市县财政各自的利益，合理承受财政负担，市县两级政府的事权就必须科学、合理地予以划分，按照行政职能及社会事业的利益关联度，确定财权，理顺财政收入分配关系，确定财政收入的分享比例，使市县两级财政的利益都能得到保障。从浙江省直管县体制的经验来看，需要财政分权与行政分权相结合，事权与财权相配套。以事权确定财权，确保收支平衡。
第六，合理核定县级行政单位的机构设置，调整各类机构的人员配备。县级行政单位既要执行省级行政单位交待的组织任务，又要领导本区域内经济社会发展的工作，其工作负担过重已经是当前县级行政单位面临的突出问题，尤其是在经济比较发达的地方更是如此。从县级行政单位的机构设置来看，由于归口管理的需要，基本上是上级单位有什么机构，县里也设置相应的机构。然而在现实中许多机构的设置不能适应经济的快速发展需要，该充实加强的机构没有加强，该削弱裁撤的机构没有裁撤。如福建省晋江市是经济非常发达的县级市，全国经济十强县。其每年的火灾数量相当于福州市（地级市）5区7县的火灾总数。但是由于受到行政体制的限制，晋江市仍然是按照县级单位级别只设置一个消防中队。火灾易发期，往往是这边火未灭，那边火又起，由于消防力量过于薄弱，根本达不到为经济和社会发展保驾护航的作用。同样，有些县经济非常发达，流动人口相当多，由于警力不足，治安管理工作跟不上，维护社会秩序方面有相当多的困难。因此，在省直管县以后，必须改传统体制下的行政级别标准为经济社会发展指标标准，根据实际情况，由经济和社会发展需要决定县级单位的机构设置和人员配备，以期更好地为经济和社会发展服务。在2008年开始的地方政府机构改革中，中央提出了有条件的地方可以加大整合力度，允许一个部门对口上级几个部门。县政府机构限额由各地根据经济社会发展情况和不同县情，按14~22个左右掌握。
第七，在发展中解决前进中的问题，正确处理局部与全局的关系。目前改革正处在财政体制的省直管县阶段，还没有改变行政体制市管县。在这种情况下，地方司法体制正常运转不会有什么问题。如果将来，从财政体制的省直管县改变为行政体制省直管县，可能会带来区域司法体制的改革问题。但这有人民银行大区制管理和改革的经验，届时对司法体制的调整也不会有太大的阻力，我们需要在发展中逐渐解决前进中的问题。实行省直接管理县的体制，根本目的是增强县域经济发展活力，优化权力运行机制，而不是简单放权，也不是让县级政府和县域经济各行其是。因此，地方各级政府都必须增强大局意识，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，坚持改革发展稳定的有机统一；必须坚定不移地贯彻执行党和国家的大政方针和宏观调控政策，必须着力解决民生问题，不断增强政府的执行力和公信力。
（第八章 省直管县改革与行政区划的渐进调整
强县扩权和省直管县的改革不是一场简单的行政管理手段的变革，而是涉及地方各层级政府权力的再分配，因此是一场深刻的地方治理革命。从长远发展来看，许多改革内容涉及行政区划问题，因此也需要行政区划改革的配套跟进。
（第一节 我国行政区划改革需要统筹安排
现行的行政区划是在计划经济年代逐步建立起来的，改革开放以来，我国行政区划改革虽然没有大的调整，但小规模、局部的调整一直在进行中，比如地名更改、撤地建市、撤县升市、设直辖市、撤乡并镇、城区调整，等等。鉴于民政部负责组织的全国勘界工作2004年刚刚完成，而行政区划改革涉及面非常广，也非常复杂，从稳定发展和渐进改革的角度看，当然不宜大规模全面调整。但是，不大规模全面调整，不等于无所作为。
伴随着市场经济特别是区域经济的发展，区域合作和横向联合日益扩大，行政区划管理体制改革滞后导致的矛盾和问题逐渐增多，也对调整改革行政区划管理体制提出了更高更迫切的要求，而新形势新任务和新的发展观也需要行政区划管理体制有新的统筹安排。因此，我们认为，在新的历史条件下，应当以省直管县体制改革为重要的突破口，可以考虑在某些地方和某些层面进行改革的尝试或试点。提出统筹安排我国行政区划改革，也是从历史、政治经济社会发展的实际需要出发的，总的来说有以下几个方面的原因：
其一，从历史的角度来看，我国行政区划从建国以来就存在着许多不合理的因素。现行中国区划制度，自建国初制定至今近60年无很大变化。而当年的区划决策是在战略性和简明性的原则下作出的，对于今天高速发展、形势复杂的中国社会来说，已不适应时代发展。传统区划与现代社会之间的矛盾日益尖锐，旧体制的区划在某些方面已阻碍了经济的发展。事实上，行政区划的基础应是经济区划与文化区划。
正如山东之称齐鲁，四川之称巴蜀，其实反映了省内的多方面综合差异，这也是区划调整时不能不考虑的。由于有些不合理因素的长期存在，在市场经济发展的过程中，已经越来越明显地表现出其不适应的严重问题。事实证明，行政区划的细微化，亦即部分地区行政地位的提升，将可大大提升该地区的经济地位，成为其发展的巨大动力。海南省与重庆市就是成功的典型先例。
其二，从行政区划改革自身层面来看，改革开放以来为了更好的与经济发展相适应，相继出台了一些行政区划改革的措施，如市管县体制、整县改市等，但由于各种原因，这些改革在发挥其应有作用的同时，也产生了一些新的矛盾与问题。从行政区划体系的深层次和根本性的问题上讲，我国当前行政区划的层次与幅度关系、行政区与经济区关系问题都没有得到彻底有效的解决。因此，从推动我国行政区划改革这个战略意义上看，继续深化当前的改革，进一步加大改革的力度，无疑是十分必要的。
其三，从我国的经济体制改革视角来看，随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立与完善，政府与企业的关系，政府与社会的关系以及政府与市场的关系将发生根本性的转变。按照市场经济的运行规律，企业是独立经营、自负盈亏的经济实体，地方政府的职能也必然发生重大变化，地方政府原有的大量经济管理事务将交给市场来完成，其主要负责宏观调控，促进统一的大市场，维护公平竞争与环境。在这种情况下，精简政府机构、转变政府职能、改革行政管理体制就成为当务之急。但无论是精简政府机构还是转变政府职能、改革行政管理体制，都必须与行政区划体制的改革相互协调。因此，改革我国当前的行政区划体制，也就成了建立和完善我国市场经济体制的客观要求。
其四，从我国国民经济持续、健康、稳定发展角度来看，随着社会主义市场经济体制的建立和完善，我国的区域经济运行系统将由纵向彻底转为横向。横向运行系统则要求行政区划层次相对简化。因为，从传统体制过渡到市场体制以后，一方面中央政府宏观调控的方式转变为依靠经济政策、法律手段等，这就要求地方经济信息向中央的反馈要迅速而准确；另一方面，地方政府的直接经济职能大大淡化，一级行政区管理幅度可以适当扩大；再者，区域经济运行转为横向系统，纵向系统的链条已经动摇。这三方面的相应变化，均要求行政区划的层次系统发生相应变革。只有实现这一转变，才能适应市场经济体制下国民经济持续、健康、稳定发展的需要。
行政区划改革事关重大，有一些重要的原则需要认真考虑和把握：必须认真贯彻落实科学发展观，着眼于社会的和谐稳定与国家的长治久安，要有利于我国宪法体制要求的国家政治治理形式的实现；要有利于国民经济特别是区域经济的发展，推动更多的区域经济中心形成；要真正节约行政成本并提高行政管理效能，增强公共政策的有效贯彻和回应；要视情况千差万别的现实，允许有差异，不搞一刀切，不搞一个模式；要考虑到欠发达地区经济落后、少数民族较多的特殊性，使巩固民族区域自治制度与民族地区发展有机结合起来；要有助于疆域的管辖和治理，特别要注意到国防军事上的部署安全与供给服务上的便捷；要尊重历史文化传统和民族风俗习惯，有利于民族文化遗产的保护和利用，加速区域历史文化的现代整合；要照顾到自然地貌山水风光的适当完整性，有利于自然环境保护和合理开发利用，实现可持续发展。
（第二节 逐步缩小省级政府的管理规模和幅度
毋庸置疑，强县扩权、省直管县对于促进县域经济发展是利大于弊的，但是对于一些人口大省和地域大省来说，会出现省一级管理幅度过宽、管理难度加大的问题。
有人因此提出：实行强县扩权、省直管县，那么多县、那么多事项，以后都直接对省“说话”，省直部门能不能管得过来、管得好？
有两个问题需要注意：一是理论界认为，实行省直管县前提是应当把省级区划单位缩小，否则无法管理如此多的县。或者适当合并某些过小的县，如河北提出了偏远地区的小县合并设想。二是在西部地区尤其是民族区域自治的地区省级直管县困难很大。对于新疆、西藏、青海等省区来说，地广人稀。新疆面积160万平方公里，西藏自治区面积为120万平方公里，青海面积也有72万多平方公里，这些地区管控幅员广阔，一个县比东部一个省的面积都大，如果在这些地区实行省直管县，省级政府管理半径过大，如何有效担负起管理责任值得考量。能不能管得过来的担心和提醒是有意义的，但关键在于今后如何管理？这些问题需要从两个方面来讨论。
首先，我们不能停留在事无巨细都由政府来管的认识阶段。如果完全按老的思维模式事无巨细的包办，不仅省直管县管不好，而且就是市管县也还是管不好。市场经济条件下，政府职能的转变主要体现在：一是政府退出生产经营领域。二是彻底改革行政审批制度。三是部分政府机构功能的调整。随着由审批到备案等职能转变的深化，省县间发生关系的工作总量已经逐渐减少了。权限下放后，大量的具体事务可以由县级行政单位解决。
