（第一章 行政体制改革与建设服务型政府
（第一节 服务型政府的提出
随着我国工业化、城镇化、市场化和国际化进程的不断深入，社会公众的公共服务需求增长迅速，而全面建设小康社会奋斗目标确立，也为公共服务提出了更高的要求。然而，由于多种原因，我国公共服务发展明显滞后，供给短缺。特别是2003年“非典”公共危机的出现，把政府在公共服务方面的问题进一步暴露出来。在这样的大背景下，建设服务型政府的问题首先在学界被提了出来，中国（海南）改革发展研究院率先在提出了从“经济建设型”政府向“公共服务型”政府转变的主张。
一、公共服务需求的快速增长
（一）我国公共服务需求快速增长
目前，我国已经进入工业化中期阶段，正处于由劳动密集型向资本技术密集型产业转轨的阶段，从国际经验看，工业化正处于加速阶段。而我国的现实国情要求必须实行新型工业化道路，就是坚持以信息化带动工业化，以工业化促进信息化，就是科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的工业化道路。新型工业化要求我国政府必须大力实施科教兴国战略和可持续发展战略。
发展教育，培养大量高素质人才，提高劳动者素质。促进科技进步，建立国家创新体系，发展高新技术产业，推进信息化，促进产业升级和调整。强调生态建设和环境保护，降低资源消耗，减少环境污染，实现可持续发展。促进扩大就业，发挥我国人力资源的比较优势。
改革开放以来，我国城市化发展迅速，我国城市化速度是同期世界平均速度的2倍以上，2006年，中国城市化率虽然只有43. 9%，但2/3以上的GDP产自于城市：
城市建成区面积仅占全国国土面积的0. 34%，但居住了1/4以上的人口，城市已经成为中国国民经济和社会发展的主体，成为促进经济、社会、人口、资源、环境协调发展的主要地域。城市化将大量农业人口转移到城市，生产和生活方式从农村型转化为城市型，由此将会产生居住、就业、交通、医疗、教育、环境、基础设施等各个方面公共服务的巨大需求，必须是所有城市居民享有基本的公共服务，重点解决迁移人口的就业、住房、教育、医疗等基本公共服务问题，这迫切需要加大公共服务的供给能力。
经过30年的改革开放，我国已经建立起初步完善的商品市场、要素市场和资本市场，开始告别商品短缺的时期，大多数商品和服务依赖市场提供，市场已经在资源配置中起基础性的作用。目前，我国的市场化进程已经进入纵深发展的阶段。随着市场化进一步深化，产业领域的外部性开始凸显，特别是日益严重的环境问题，这就需要政府提供环境保护等公共服务。另外，由于市场失灵，市场无法有效提供人民日益增长的公共服务，比如教育、医疗等，从而迫切要求政府提供教育、医疗和社会保障等公共服务。
改革开放以来，中国对外贸易发展迅速，进出口规模持续扩大，经济对外依存度不断上升，中国于2001年正式成为世界贸易组织成员，我国已经成为重要的世界制造业中心之一。国际化，政府要按照国际惯例为在华跨国公司提供公共服务，优化投资环境；政府要在遵循WTO规则的前提下，对国内幼稚产业进行保护和扶持；在发展具有比较优势的劳动密集型产业的同时，鼓励科技创新，培育人力资本，促进产业向高附加值的技术密集型和知识密集型产业升级。
到20世纪末，我们胜利实现了现代化建设“三步走”战略的第二步目标，人民生活总体上达到了小康水平。2002年党的十六大，进一步规划未来，明确提出了“全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化”的战略任务，要求在本世纪头二十年，集中力量，全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会。
党的十七大对实现党的十六大确立的全面建设小康社会目标，提出了新的更高要求，就是增强发展协调性，努力实现经济又好又快发展；扩大社会主义民主，更好保障人民权益和社会公平正义；加强文化建设，明显提高全民族文明素质；加快发展社会事业，全面改善人民生活；建设生态文明，基本形成节约资源能源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。党的十七大报告提出，全面建设小康社会，必须使现代国民教育体系更加完善，终身教育体系基本形成，全民受教育程度和创新人才培养水平明显提高。社会就业更加充分。覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，人人享有基本生活保障。合理有序的收入分配格局基本形成，中等收入者占多数，绝对贫困现象基本消除。人人享有基本医疗卫生服务。社会管理体系更加健全。
2003年，中国人均GDP超过1 000美元。消费结构变化体现出公共需求增长的趋势。同以往相比，当前广大社会成员的消费结构发生两个重要变化：一是食品与衣着等基本消费支出的比例在不断下降，从1990年的67. 61%下降到2006年的46. 15%；二是医疗保健、教育等消费支出比例不断上升，城镇居民在这方面的支出比例从20世纪90年代初期的10%左右上升到2006年的30%左右。这一结构性变化表明，公共需求全面快速增长确实已成为经济社会生活中不容忽视的重要趋势。参照发达国家的发展经验，当人均GDP迈进1 000美元左右的小康门槛，向人均GDP3000美元左右的全面小康水平发展时，就是该国公共产品需求快速扩张的时期。中国已经由生存型社会进入发展型社会，一个突出的表现就是生存性压力明显减弱，发展性压力全面凸显。从社会层面看，这个发展性压力集中反映在人的自身发展上。广大社会成员在解决了温饱问题以后，对义务教育、基本医疗、基本社会保障等公共服务提出了新的要求。
城镇化、社会结构现代化、高等教育大众化、社会保障普及化的过程大大加快。
这一规律从当今世界中等收入国家的人均GDP指标、城镇化指标、社会结构指标、公共教育指标、社会保障指标的相关性中可以明显看到。这也是西方发达国家政府公共支出从20世纪30年代以来不断扩大的主要原因。
2050年中国达到中等发达国家水平，公共服务需求将出现如下增长：(1)高等教育需求迅速增长，大学毛入学率达到60%以上，基本消除成人文盲。(2)社会保障公共需求迅速增长，公共退休金支出占GDP比例达到7%以上。(3)公共医疗卫生需求迅速增长，公共医疗卫生支出占GDP比例达到6%以上，婴儿死亡率降到0. 6‰，每千人拥有医生3人。(4)环境保护需求迅速增长，森林覆盖率达到26%以上。(5)科技公共需求迅速增长，政府研究与开发支出总规模达到发达国家水平，每百万人从事研究与开发的科学家与工程师数量达到3 100人以上，高技术产品出口制成品的比重达到30%以上。(6)公共事业公共需求快速增长，铺覆道路百分比达到90%以上。(7)公共行政类公共需求快速增长，补贴和其他经常性转移支付占中央财政比重达到50%以上，资本支出占中央财政的百分比降到5%以下。(8)人民对权利和自由的公共需求迅速增长，中国将由发展时代走向权利时代，中国要基本参加、签署并批准重要国际人权公约和国际劳工权利基本公约。中国要基本实现普选，实现高层领导直接选举。
（二）我国公共服务供给严重不足
我们可以以目前中等发达国家公共需求指标的平均值为基本标准，比较我国目前的公共需求指标值与中等收入国家社会公共需求指标值的差距，来确定我国目前公共供给不能满足全面建设小康社会的公共服务缺口，并且确定我国社会公共需求的未来增长规模。在社会公共需求指标中，我们选择了公共教育支出占GDP的比重、公共医疗卫生支出占GDP的比重、社会保障支出占GDP的比重、环境保护投资占GDP的比重这四个代表社会公共需求的重点指标来进行说明。
到2020年，中国将全面高质量地普及九年义务教育，高中阶段教育普及率达到90%，高等教育毛入学率达到32%，而2002年初中毕业生升学率仅为52. 9%，高等教育毛人学率仅为15%左右。中国2002年公共教育支出占GDP的比重为3.19%，而1997年中等收入国家公共教育支出占GDP的比重为4.8010，到2020年时，中国公共教育支出占GDP的比重至少要达到目前中等收入国家的平均水平。
当前中等收入国家中城市化水平约为62%左右，若21世纪前20年，中国城市化率每年增长1个百分点左右，则到2020年左右，中国城市化水平为55%~60%左右，届时，城市人口将为6.7-7亿左右。若按社会保障覆盖面来算，则中国社会保障支出将在现有基础上增长3倍。2001年中国社会保障支出为l857亿元，占GDP的比例为1.9%；到2020年时，中国社会保障支出占GDP的比重至少应为5.7%。
据世界银行工作人员分析，要保证中国环境保护的需要，按照“中等投资方案”，环境保护投资占我国GDP的比重到2020年至少要达到1．O%；而按“高水平投资方案”，这一比重可能达到2. 0%。我们假定全面小康社会环境保护按高水平投资方案计算，环境保护投资占GDP比重为2%，其中政府支出占一半，政府环境保护投资占GDP比重为1%。
通过以上分析可知，达到全面小康社会即中等收入水平，我国的社会公共需求指标中，公共教育支出占GDP的比重至少要达到4.8%，公共医疗卫生支出占GDP的比重至少要达到3.1%，社会保障支出占GDP的比重至少要达到5.7%，政府环境保护投资至少要达到1%。建成全面小康社会时，中国满足四项重点社会公共需求指标的公共支出要达到GDP的14. 6%。
首先考察中国政府公共支出占GDP的比例。分析中国财政支出结构可以发现，中国财政支出结构主要构成部分占GDP的比重，经济建设开支为6.7%、社会文教开支为5. 4%、国防费开支为1.5%、行政管理支出为3.7%、其他支出为2.45%。在假定国防费开支、行政管理支出、其他支出等刚性法定支出费用占GDP比重不变的情况下，即假定在GDP增长的情况下，国防费占GDP的比重、行政管理费占GDP的比重、其他支出占GDP的比重增长的幅度与GDP增长幅度不变的情况下，即国防费依然占GDP的1.5%，行政管理费依然占GDP的3.7%、其他支出依然占GDP的比重为2.4~5%，三项相加为7. 65%。而在1999年财政支出结构中，经济建设支出占38. 38%、社会文教支出占27. 59%、国防支出占8.16%、行政管理支出占15, 32%、其他支出占10. 55%。将建成全面小康社会的四项重点社会公共需求指标与上面三项刚性法定支出费用相加，七项指标占GDP的22. 25%，若将公共科技支出、公共体育支出、农业公共支出、公共基础设施等其他社会公共需求指标加上的话，建成小康社会时，中国政府公共支出占GDP的比重估计要达到28%以上。而中国2001年国家财政收入占国内生产总值的比重仅为17.1%。
其次考察公共服务支出占财政支出的比例。从1998~ 2005年的七年间，全国财政在教育、科学和医疗卫生领域的支出比重不升反降。数据证实了这个让人难以理解的现实：1998年，全国财政支出中用于教育支出的比重为13.1%、科技支出为3. 3%、医疗卫生支出为3.8%，三项支出合计所占比重为20. 2%。而到了2005年，这三项数据及其合计所占比重分别降为11. 7%、2.9%、3.0%和17.6%，分别下降了1. 4%、0.4%、0.8%和2.6%。
2002年11月初现于广州的“非典”疫情，由于相关部门的疏忽和失误，到2003年3～4月之交酿成了一场前所未有的公共卫生危机。这次危机的整个过程不仅暴露了我国政府处理危机事件的方式存在极大的缺陷，而且反映了政府公共卫生等公共服务能力极其匮乏，远远落后于现代社会的公共服务需求。
2007年“两会”前夕，被人们称做新“三座大山”的“看病难、住房难、上学难”问题，再次成为民众关注的焦点。新华网“网民关注的‘两会’热点问题”调查显示，新“三座大山”分别以76%、65%和50%的得票率位居前列。迟福林说：
中国已进入经济社会转型时期，社会矛盾和社会问题日益突出。在这个特定背景下，强化各级政府的社会性公共服务职能，加大社会性公共产品的供给，已成为广大人民群众的迫切要求。
二、行政体制改革与服务型政府的提出
政府改革滞后已经成为我国改革进程的主要矛盾。相对于快速增长的公共服务需求，目前我国公共服务的供给严重不足，另外，只有通过经济增长方式的转变才可以实现可持续增长，基于这两个主要原因，我国需要加大行政体制改革的力度，实现从经济建设型政府到公共服务型政府的转变。
（一）中国政府行政体制改革进程回顾
行政改革是政府应对问题和挑战的必然选择。20世纪80年代以来，世界各国政府都面临着一种无法避免的挑战：一方面社会公众期盼政府能够提供更多更好的公共服务；另一方面又希望政府避免公共开支过大，在不加重税费的前提下提供这样的服务。这就对政府服务能力提出了更高的要求，20世纪90年代以来，西方发达国家通过行政改革，即政府再造，即对公共体制和公共组织进行根本性的转型，通过对政府目标、组织激励、责任机制、权力结构以及组织文化等大幅度地提高政府的效率、效能、回应性、责任、适应性以及创新能力。
