精明的政客们正在利用网络来引导民众的力量。爱沙尼亚政府为了根除该国的有毒垃圾,批准了一个非同寻常的尝试:志愿者利用全球定位系统(GPS)装置来定位上万处非法倾倒的垃圾,然后派遣5万人的大部队来清理。政客们也在利用网络来调动公务员的积极性—尤其是年轻一代的公务员。精通互联网的公务员维伟卡·孔德劳为华盛顿哥伦比亚特区设计了一整套基于网络的“应用”程序,他现在已经被调到白宫,将同样的解决之道运用到国家层面。
塔普斯科特和威廉斯认为,革命才刚刚开始:宏观维基经济学将迅速把权力从官僚转移给公民。英国的工党政客道格拉斯·杰伊(Douglas Jay)曾经写道:“之于营养和健康就像之于教育,白厅的绅士们确实比大众自身还要更加了解什么是对大众有好处的。”这可能是大多数现代福利国家设计者们的共同观点,虽然他们太过于明智以至于没有将它写在纸上。互联网将颠覆杰伊式自顶而下的世界,政府将逐渐成为将自身与公民社会纠缠在一起的网络。在塑造公众服务和改变其运作方式上,公民将发挥更加积极的作用。
政府视这些公民行动主义为一个要抵制的威胁而不是一个要把握的机会,然而即便如此,政府仍将无法抗拒网络的力量。网络将会使对照信息无处不在,普通民众将无法抗拒诱惑去问一些关于他们税款的棘手问题。为什么美国的人均医疗费用是瑞典的两倍,但平均预期寿命却低于瑞典呢?为什么与其他州相比,美国一些州在教育方面表现得如此糟糕呢?(据麦肯锡公司估算,在教育方面表现不佳的州和其他州之间的学术差距,每年要花费国家高达7 000亿美元的资金,即国内生产总值的5%。)为什么有些护士照顾病人的时间只占其工作时间的40%?掌握这些事实的公民向公共服务部门持续施压,要求其做出改善和解释。
第二个理念拥有一个非常不和善的名字:破坏性创新。克莱顿·克里斯坦森通过研究破坏性创新者如何改造市场,提升私营部门的生产率而一举成名。他在公共部门投入了大量的精力,其对教育领域的研究最具挑衅意味。在《破坏性课程:破坏性创新如何改变这个世界的学习方式》(Disrupting Class: How Disruptive Innovation Will Change the Way the World Learns)一文中,他指出教育系统是专为这样一个世界设计的:大多数学生持续做着重复的工作,与此同时,教师面对的是大型课堂以及“粉笔和口授”教育技术的限制。但是信息革命即将打破这个模式:更廉价及更强大计算机的到来使得按照学生的个人需求来定制课程成为可能。基于计算机的课程市场也即将出现暴发性增长,克里斯坦森认为,将从现在占所有高中课程的不到5%增长到2020年的超过一半。但克里斯坦森还认为,破坏性技术需要得到他称之为“突变体”的协助,即一种可以从“利维坦”的躯体中分离出来的新生物。在管理自身事务方面,特许学校(Charter School)比传统的公立学校享有更多的自由,这些学校将成为传播定制化学习的急先锋,就像它们也是教育领域其他激进创新的急先锋一样。
第三个理念是,更多地利用志愿部门。英国的保守党首相戴维·卡梅伦是这方面的开拓者,他致力于将英国权力过大的政府转变为一个后官僚主义“大社会”。他允许家长们按照瑞典“免费”学校的模式建立属于他们自己的公立学校。他呼吁公共部门工作人员参照约翰·刘易斯百货公司(John Lewis)的模式建立自治的“合作社”(co-operative),这家成功的百货公司是属于其自身员工所有的,它还外包一些福利服务给外部供应商(其中包括志愿者组织)。
隐藏在这个理念背后的一些观点过于简单,甚至愤世嫉俗:随着公共部门吞噬掉50%的国内生产总值,政客们急于将责任转嫁给其他人。然而一些更富于想象力的观点认为:卡梅伦意识到政府确实无法垄断智慧。卡梅伦意识到,尤其是慈善机构和其他志愿者组织—西方保守主义之父埃德蒙·伯克曾令人印象深刻地称其为“小单位”(little platoon)—比政府更加具有创新意识。与政府相比,“小单位”能用更少的资源做更多的事,并且更善于提出新的创意,“小单位”同时还是小型智库。
最有趣的“小单位”发挥作用的案例来自美国,其福利国家的规模小于欧洲,而公民社会比欧洲更有活力。“为美国而教”(Teaching for America)项目为那些娇生惯养的美国精英大学毕业生提供现代版的“鲜血、汗水和眼泪”—在美国一些最艰苦地区的学校支教两年。工资低,环境极端严酷:学校要由金属探测器(检测枪支)来做防护,并且充斥着难以控制的儿童和青少年。接受这样的一份工作意味着错失了高盛或麦肯锡两年的丰厚薪酬,然而竞争是如此激烈,以至于该项目要淘汰90%的申请者。
“为美国而教”项目为美国的学校改革运动重新注入生机。它不仅将大量的人才和资源注入国内各地的落后学区,它还重新使美国的精英联结到“另一个美国”:美国的贫困和弱势群体。“为美国而教”项目的成员现在身处学校改革运动的最前线,例如哥伦比亚特区的前任教育主管米歇尔·李,她为该学区带来巨大的变化但却招致学校的不满,最终教师工会成功地解除了她的职务。“为美国而教”项目甚至催生了一个咨询公司,致力于提炼该项目的精髓并把它推销给其他学区。这个好创意是由普林斯顿大学本科生温迪·库普构思出来的,属于她本科毕业论文中的一部分。与其他理念相比,最后这个理念能更好地适应道格拉斯·杰伊的世界观。该理念认为政府应该说服而不是强迫人们改善行为。这摈弃了旧式强制性的国家干预观点,相反,政府应该利用市场的力量和灵活性来塑造人们的行为。这种方法的拥护者无疑会认为,重点是鼓励人们去行善。但事实上,它保留了老式家长作风的思维模式,即为了追随自己的最佳利益,人们需要来自高层的引导。
这一立场最著名的支持者是卡斯·桑斯坦(Cass Sunstein),他是美国一流的法律学者并长期担任芝加哥大学的教授。桑斯坦推出《轻推一把:改进关于健康、财富与快乐的决定》(Nudge: Improving Decisions about Health, Wealth and Happiness,2008年)一书,该书由他与一位行为经济学家理查德·泰勒(Richard Thaler)合著。简而言之,《轻推》的主要观点是:人们经常做出一些令他们事后感到后悔和困惑的糟糕选择,人们屈从于短时冲动或无法衡量他们行为的长期成本,但不用担心,政府可以利用行为经济学的精辟见解来“轻推一把”,使人们以更为理智的方式运作,而不必诉诸任何强迫性的粗暴手段。政策制定者貌似可以“操纵系统”,从而使人们的行为更为谨慎,例如把水果摆放在学校食堂里人们的平视高度,以鼓励人们健康饮食。桑斯坦和泰勒称他们的方法是一种“真正的第三条道路”,不同于共和党执迷的自由市场和民主党信仰的指挥控制体系。
对于提升该理念的影响力,桑斯坦拥有着得天独厚的优势。他在奥巴马政府担任要职,是白宫信息与管制事务办公室的主管,他还娶了另一位著名的白宫幕僚萨曼莎·鲍尔(Samantha Power)。但他的影响并不仅限于美国,英国保守党也对“轻推”理念产生了兴趣。卡梅伦和他的财政大臣乔治·奥斯本(George Osborne)对桑斯坦和泰勒赞誉有加,并把他们的著作列为英国决策圈的必读书籍。“轻推”理念非常适合卡梅伦的后撒切尔保守主义的形象,因为它结合各郡的家长制作风和诺丁山地区的自由主义。“轻推”理念让保守党可以作秀式地处理英国的种种社会问题—例如欧洲最高的青少年怀孕率以及普遍酗酒现象—而不必诉诸导致上届工党政府如此不受欢迎的“保姆式国家主义”(nanny statism)。
以上三种排名前三的新理念还让一个旧理念重新焕发生机,旧理念是指第一波公共部门改革的核心理念:内部市场。内部市场让国家面向众多供应者发挥“维基”式平台的作用,它还让国家可以和志愿者组织展开合作。过去20年来,内部市场为政府的工作带来了重大改进,最显著的例子是英国的国民医疗保健体系,该体系现在远比从前更“以客户为中心”:它已经把权力从中央政府转移到地方公务员并将竞争制度化。但内部市场仍受限于“内部”这一词汇,这些新理念提供了一个将国家转变为“维基”式平台的机会,它们还为国家提供了整合志愿供应商资源的机会。
国家的改革将是一项艰巨的任务。政府不仅在本质上与野蛮残酷的竞争绝缘,它还受制于强大的工会,而工会已经证明自己可以无情地阻挠改革(在美国36%的公共部门工作者属于工会,相比之下私营部门的仅为7%)。但是,仍然存在一些使我们乐观的理由。学校和医院的权力下放被证明是一个自我强化的过程:它们获得的权力越多,就越想要更多的权力;这种权力下放也被证明是越来越受到欢迎的:美国公众对于影片《等待超人》(Waiting for Superman)的热烈反应可以证明这一点,该影片描述的是教育机构一直企图消灭“特许学校”。
因而,这些新型的大师对于公共部门的改革者而言是非常有帮助的。但是,要让这些大师发挥作用,改革者就必须牢记两件事:第一,亨利·明茨伯格的言论言之有物。政府应该让公务员在工作上拥有自主权而非强迫他们去做浪费生命的机械性工作。第二,你永远都不应该以管理主义为借口,去逃避质疑关于国家职责范围的基本问题。彼得·德鲁克曾经主张,如果政客们认真对待“实质性政府再造”,那么他们将会回归到“第一原理”,并质疑政府的大部分机构是否从一开始就是有必要存在的。如果“癞蛤蟆先生”听从了德鲁克的建议,那么他的作为或许还算得上是物有所值的。