生态建设和环境保护本身是一项涉及面无比广泛的系统工程，只有方方面面制度的规范和约束，才能达到预期效果，实现生态、经济、社会的全面、协调、可持续发展。通过制度创新实现生态保护外部性的内部化，解决好生态产品这一公共产品消费中的“搭便车”问题，解决好生态投资者的合理回报问题。温家宝总理指出，解决环境问题必须实现“历史性转变”，即“从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题”。
黄土高原地区业已极其严峻的生态环境形势相比其他地区更迫切需要出台制度机制的生态化创新，多年来，黄土高原生态建设低效率问题引起了学界的特别关注，经过多年努力，已经从宏观制度机制到微观技术措施诸多领域均取得了突破性进展，在实践中已经发挥和正在发挥着理论指导作用。然而，截至目前，尚缺少对于现行土地制度与生态环境建设的相依关系的深入研究。同样，多年来关于农村土地制度创新的探讨炙手可热，成果颇丰，而缺乏对于现行土地制度与生态建设和环境保护的相依关系的专门研究。然而，从制度经济学的角度分析，正是土地制度长期缺失才是造成我国一些地区生态环境保护和建设长期陷入“边建设边破坏”、“点上建设面上破坏”、“建设速度赶不上破坏速度”的最普遍而又根本的原因所在。因为，土地制度是农村一切制度的基础和核心，如果没有有利于生态环境保护和建设的土地制度，其余所有生态环境保护和建设的应对策略都会因此而变得迟钝甚至无效。如果不创新现行的负面影响生态环境保护和建设的土地制度，则将使现在正在进行的规模空前的“再现黄土高原山川秀美”的宏伟工程蒙上阴影。因此，黄土高原土地制度创新是走出生态建设低效率的切入点和突破口。
1我国农村土地制度的历史沿革及简要评介
1．1改革开放以前
中国共产党历来十分重视农村土地制度安排。从1921年到“打土豪，分田地”的土地革命战争取得胜利，党主要的土地政策是消灭地主、富农经济，建立“耕者有其田”的个人所有制。自1931年2月中共苏区中央局首次明确地提出给农民“土地所有权”之后，历经1931年3月的《江西省苏维埃政府布告》、1933年6月中华苏维埃共和国临时中央政府土地人民委员部《关于实行土地登记》的布告、1947年9月的《中国土地法大纲》、1949年的《中国人民政治协商会议共同纲领》和1950年6月公布的《土地改革法》以及1954年中华人民共和国的第一部宪法确认，“土地使用权、所有权通通归农民”。在1947年10月，中共中央发布了《中国土地法大纲》，提出“废除封建性半封建性剥削土地制度，实行耕者有其田的土地制度”。
中华人民共和国成立后，中央人民政府1950年6月发布《土地改革法》，废除了地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制。经过1950至1952年的土地改革，解放了生产力，农业生产得到了迅速的恢复和发展。1952年土地改革完成后，为帮助农民解决农具、牲畜不足等困难，中共中央发布了《关于农业互助合作社的决议（草案）》，发展“以工换工”形式的互助合作组织。农户按照自愿的原则，在农忙季节组织起来进行换工互助。农户拥有的土地、耕畜和农具等财产依然为农民个人所有，农民具有自主经营权。1953年12月，中共中央发布了《关于发展农业生产合作社的决议》，于是，农民按自愿互利的原则，开始组建初级农业生产合作社。农民将土地、耕畜、大型农具等主要生产资料折价入股，成为全体社员的共同财产。在初级社里，原自主经营的农民称作社员。社员对入社后的资产不再享有直接的支配权、使用权和占有处分权，但没有丧失土地等生产资料的所有权。1956年6月，全国人大发布了《高级农业生产合作社示范章程》，开始大规模组建高级农业生产合作社。高级社里的社员除保留房前屋后的零星树木及小块零星土地归自己耕种外，大量私有土地让农民无偿地送给了高级合作社，农民的土地被强制集体化，私有的果园和其他成片的林木，私有的耕畜、大农具等主要生产资料作价后，归合作社所有。完全取消个人财产主权。1958年8月29日，中共中央作出了《关于在农村建立人民公社问题的决议》，于是，“一大二公”、“政社合一”，工农商学兵“五位一体”；社内一切山林、土地、耕牛、农具等生产资料为公社集体所有，农林牧副渔统一经营；一切实行“三化”（组织军事化、劳动战斗化、生活集体化）、“六集中”（土地、耕牛、农具、劳力、产品、分配集中）；取消自留地，队队办食堂，实行供给制；在生产上实行高度集中的“人民公社运动”。人民公社后的农民不仅失去了包括土地在内的所有生产资料，而且也失去了自主劳动的权利，干什么、干多少、怎么干，都由生产队说了算。农民无权选择种植农作物的种类，更无权确定农产品的价格。种植什么，种植多少，出售多少，向谁出售，怎样出售都是国家规定好了的，农民只能奉命执行。农民的自主经营权也由平均主义、大锅饭的分配形式所代替。
成为人民公社社员的农民，名义上是公有土地所有权主体的组成部分，实际上是靠“工分”领取工资的农业雇工。1959年2月，中共中央政治局第二次郑州会议决定：公社所有制除了公社直接所有的部分以外，存在大队所有制和生产队所有制。1961年3月起草的《农村人民公社工作条例（草案）》即“六十条”和1961年6月的该条例修正草案，开始调整公社、生产大队和生产队三者之间的关系，生产大队（相当于高级农业生产合作社）作为三级所有的基础和核算单位。直到1962年6月27日，党的八届十中全会通过的《农村人民公社工作条例修正草案》，确定：“生产队是人民公社中的基本核算单位。他实行独立核算，自负盈亏，直接组织生产，组织收益的分配。这种制度定下来后，至少三十年不变。”才将三级所有的基础和基本核算单位降为公社、大队、生产队“三级所有，队为基础”。1975年1月，第四届全国人大通过的《宪法》确认了社会主义的全民所有制和劳动群众集体所有制及人民公社“三级所有，队为基础”的经济体制。
1．2改革开放以后
1978年12月，党的十一届三中全会以后，我国开始在农村实行经营制度的改革，废除人民公社体制，推行农地集体所有，使用权承包给农户，而且承包农户所拥有的使用权可以有偿转让的家庭承包经营制，将所有权与承包经营权分离，农地单一的产权结构被打破。1979年4月，中央在《关于农村工作问题座谈会纪要》中指出，生产队可以实行分组作业、小段包工，按定额计酬的办法，但必须保持人民公社体制的稳定，不许包产到户，不许分田单干。1980年，中央的认识有了变化，在1月11日召开的全国人民公社经营管理会议上，明确提出允许包工到组、包产到组、责任到人。9月14日至22日，中共中央召开各省、市、自治区党委第一书记座谈会，着重讨论加强和完善农业生产责任制问题。9月27日，中共中央印发会议纪要——《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》（75号文件）。从此以后，突破了大包干到组这个界限，“大包干到户”新的土地经营制度迅速在全国推开。1982年1月1日，中共中央批转《全国农村工作会议纪要》（简称1982年中央1号文件），进一步肯定了不同形式的农业生产责任制，强调我国农业必须坚持社会主义集体化的道路，土地等基本生产资料公有制长期不变，集体经济生产责任制也长期不变。这实际上是在坚持土地集体所有的前提下，把经营权还给了农民，是依靠政策手段配置土地资源的“均田制”，是一种高度公平的配置方式。1982年9月，党的十二大报告对这一自发制度安排予以确认：“这几年在农村建立的多种形式的生产责任制，进一步解放了生产力，必须长期坚持下去……决不能走回路。”1982年12月4日，第五届全国人大第五次会议通过并颁布的《宪法》明确：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”首次明确了土地实行国家和集体双重所有制。同时，也结束了城市和农村私宅土地公私混合所有制。1983年中共中央颁发了《关于印发农村经济政策的基于问题的通知》，全国农村开始普遍推行包干到户。到1983年底，98%左右的基本核算单位都实行了包干到户，家庭承包经营的土地面积占耕地总面积的97%左右，实现了土地所有权与使用权的分离。这种模式在保证农地集体所有权的基础上保证了农户的独立经营权，并对农村土地的经营收益分配关系进行了调整，“交足国家的，留够集体的，剩下的都是自己的”。联产承包责任制和各项农村政策的推行，打破了我国农业生产长期停滞不前的局面。到1984年，全国农村普遍实行了家庭联产承包责任制。中共中央下发的《关于1984年农村工作的通知》（简称1984年中央1号文件），明确规定了土地承包期一般应在15年以上。
1986年，中共中央、国务院发出《关于加强土地统一管理工作，制止乱占耕地的通知》（中发［1986］7号文），明确提出了“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策。同年6月，第六届全国人大颁布了《土地管理法》，明确了土地制度和土地权属，并为土地承包经营，首次提供了法律保障。《土地管理法》规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制……”进一步明确了“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有”。
“集体所有的土地，全民所有制单位、集体所有制单位使用的国有土地，可以由集体和个人承包经营，从事农、林、牧、渔业生产。土地承包经营权受法律保护。”从1986年起，全国相继成立了土地管理局，土地管理工作逐步走上正轨。1987年，国家、省、地（市）、县、乡（镇）五级，先后开展了土地利用总体规划（1986—2000年）的编制和实施工作。国家加强了对土地利用的宏观调控和集中统一管理。1988年4月，《宪法》修改时删除了土地不得出租的规定，增加了“土地使用权可以依照法律的规定转让”，标志着土地使用制度改革的重大突破。同年国务院颁布了《城镇土地使用税暂行条例》，从而结束了国有土地无偿使用的历史。1990年，国务院发布《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和《外商投资成片开发经营土地暂行管理办法》，标志着我国土地市场走上法治的轨道。1993年7月2日，第八届全国人大通过了《农业法》，进一步明确：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有即全民所有的以外，属于集体所有。森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水流等自然资源都属于国家所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”明确规定：“国家稳定农村以家庭联产承包为主的责任制……”1993年11月，中共中央、国务院发出《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》，规定在第一轮15年的承包到期后，土地的承包期再延长30年，并明确要求在承包期内提倡“增人不增地，减人不减地”。并允许土地的使用权依法有偿转让。1994年8月18日，国务院发布《基本农田保护条例》，实行基本农田保护制度，依据土地利用总体规划和依照法定程序确定特定保护区域，对基本农田实行特殊保护。1995年10月，国务院批转农业部《关于稳定和完善土地承包关系的意见》，规定：“农村集体土地承包经营权的流转，是家庭联产承包责任制的延伸和发展……”1997年，中共中央、国务院发出《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发［1997］11号文），提出了严格管理土地、保护耕地的治本之策，力保我国耕地与粮食安全。1998年，第九届全国人大修订通过的《土地管理法》明确了：“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年……农民的土地承包经营权受法律保护。”首次以法律形式明确了土地承包经营期。1999年3月修订的《宪法》明确：“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”是我国农村集体经济组织的基本经营体制。2002年8月29日，第九届全国人大通过的《农村土地承包法》，进一步明确了土地承包方式：“国家实行农村土地承包经营制度。
……不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。”并对土地承包的期限，土地使用权的流转等问题做出了明确规定，使土地承包走上规范化和法制化轨道。2003年10月14日，十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，指出：“土地家庭承包经营是农村基本经营制度的核心，要长期稳定并不断完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制……农户在承包期内可依法、自愿、有偿流转土地承包经营权……实行最严格的耕地保护制度……”2008年1月，国各院下发《关于促进节约集约用地的通知》，指出：“切实保护耕地，大力促进节约用地。”
2我国现行土地制度缺陷对生态环境保护和建设的负面影响威廉姆森的科层控制模型已经从理论上证明，在中央政府控制力有限的情况下，采用减少层级，构建扁平化的治理结构能够实现更好的控制效果。一个强有力的中央政府可以控制多个层级的下级政府序列，而当中央政府的控制力减弱的时候，实现扁平化，将权力适度下放是贯彻中央意志的更好选择。事实上，中国渐进式的改革过程正是中央决策权不断下放的过程。但是在土地资源管理方面，由于我国的特殊国情，中央一直牢牢掌控，尤其是在国土资源大清查之后，更加强化了国家的统一强制性管制。随着我国财政制度改革带来的地方财政自主权扩大，地方政府对自身利益的追求也从很多方面表现出来。
