土地制度创新是学界多年来探讨的热点之一，已多有洞见，但至今见仁见智。笔者认为，由于土地资源的特殊性和我国的国情决定，我国土地制度安排至少在目前不宜一刀切，而应该允许一些特殊地区采取适合区域特点的特殊安排，比如像黄土高原这样既关系国家生态安全而又生态环境极度敏感的区域，为了尽快走出几十年生态环境保护和建设低效率的阴影，加快修复的进程，可考虑在一定的时期内（比如100年）给予特殊政策，设立土地制度创新试验区。
4．1农村土地（包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等）实行国有农用制尽管我国现行法律规定农村土地属于集体所有，但事实上法律没有赋予集体作为土地所有权者应该有的权利，从严格意义上说，名义上的集体所有制，只不过是一种准国家所有制。仅举两例：其一，根据土地征用法，村集体所有的土地不能够直接卖给土地开发商或者其他用地单位，而是首先由国家买进，进行所谓的土地征用，然后再由国家拍卖给土地开发商或者其他使用单位，这种做法等于否认了集体所有权者的地位。其二，改革以来土地承包期都是由国家统一规定，这种规定同样否定了集体作为所有权人的地位。以上两点都说明国家才是土地使用或流转的真正所有者主体。现在，学界对诸如上述国家操控土地的现象多有否定的见解，事实上，假如在现行土地制度下，真正让“集体”来全面操控土地流转，其后果将是不堪设想的。再从经济学的角度分析，国家所有与“公地”是本质不同的两个概念，“公地悲剧”出现的本质特性并不是国家所有，而是产权模糊，不具有排他性，没有具体人能够实行有效管理，以致有限的“公地”在无限度的滥用中出现过早衰退的悲剧。可见，国家所有的产品并不一定就有以上“公地”特征，因此，世界各国都对各自特定的资源靠国家所有来实行有效管理。目前，国内学术界对国家所有的土地制度安排，存在截然相反的的两种态度，有肯定者，也有否定者。反对者的理由可归纳为两点：其一，国家财政不能支持对八亿多亩耕地的收买，其二，可能增加代理人在土地流转中寻租的可能性。其实，以上担忧都是能够避免和克服的。因为：（1）将集体所有转变为国家所有是社会主义制度的本质体现，必然会获得全体国民高度的“同意一致性”，压根不存在国家购买的任何理由和必要，在国有土地之上赋予农民个人一种独立、明晰的、受法律保障的比较完整的土地产权，让农民无偿使用国家的土地是天经地义的。
（2）若从本质上深入分析过去
土地交易中出现寻租行为的原因，产权主体模糊的集体所有制才是一些地方官员以所有者或所有者的上司的身份进行寻租的制度条件。如果实行国家所有、国务院垂直管理，正好能够从根本上解决这一问题。这有利于中央保护耕地的政令畅通，有利于避免无谓的意识形态争论和可能出现的社会不和谐，有利于开通国家宏观控制、市场微观调节土地流转价格的绿色通道，有利于农民监督土地非农化中可能出现的地方官员的各种腐败行为。所以，农村土地国家所有制符合我国国情，是激励农民长期使用（承包）、开发土地的制度保证。将从根本上废止随意调整土地的地方政策，拆除地方官员可能以任何名义占用农民土地的制度篱笆，极大地增加农民的主体意识，提高投资的积极性，促使新出台的物权法能够很好地在农村土地使用和流转中得到落实。正如美国著名经济学家阿兰·斯密德教授所说：“在产权不清晰的情况下，使用者恐怕难以进行长期投资”。
4．2农民承包土地一百年不变
土地承包期限是土地制度的重要内容之一，因此，根治农业生产者的短期行为，实现农业资源的可持续利用，关键是应适当延长土地承包年限，让农民切实把土地真正当作自己子孙的财产加以呵护。经济理论界对延长农村土地承包（目前主要围绕耕地）期限的主张基本是一致的，只是对期限长短的具体主张仍然见仁见智，短者几十年，长者几百年，更有主张实行永佃制的。
笔者认为，土地承包期限不宜过短，也不宜太长。如果过短，必然会出现土地使用中的短期行为；如果太长，又将增加制度创新成本，甚至影响社会稳定，可能造成土地制度创新成本大于收益的结局。（1）耕地使用期限100年不变。
100年期限正好与社会主义初级阶段的时间跨度相等，既不妨碍条件成熟时可能进行的深度改革，又便于以后再行延长使用期限。（2）全面盘活农村土地资源，开征农村宅基地占用税。目前农村土地资源浪费现象比较严重，其中最普遍的是大量进城农民的原宅基地的长期空置。导致这一现象产生的原因是耕地有限的承包期与宅基地无限期的使用期之间的差异。为了遏制目前农村宅基地滥用的现象，提高土地资源利用率，建议开征农村宅基地占用税。（3）赋予承包权应有的一切权能。现在农民拥有的土地权能是残缺不全的，比如没有抵押权和买卖权等，这就阻碍了土地的优化配置。古人讲：“千年田、八百主”、“十年田地转三家”，这至少说明土地使用权自古以来就是经常流转的，特别是在现代社会，资源的顺畅流转是优化配置的基本条件之一。
4．3存量林地承包期限100年，林木股份化；增量林地使用期限永久，林草私有化2006年，继中央“1号文件”明确提出林权制度改革之后，十届全国人大四次会议审议并通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》在深化农村改革部分增加了“稳步推进集体林权改革”等内容，这同样会在很大程度上给黄土高原地区消除林业发展的体制、机制性障碍，加快生态植被建设提供更加优越的宏观环境。黄土高原推进体制机制创新，应充分考虑半干旱地区林木生长慢、经济收益底、管护难的特殊性，以保存好现存的来之不易的每一片林木为前提。鉴于20世纪80年代初期，一些地方将集体林地林木在准备不充分的情况下划分到户而导致树毁林空的教训，应充分借鉴国际国内的先进经验，制定符合本地区特点的林业制度。（1）盘活存量林地和林木资产，进一步明晰原集体林地的各成员产权，权属拥有期限100年；对存量林木进行股份制改造，原集体各成员为股东，允许股份自由转让。（2）为了快速发展增量林草业，赋予林草业依法生产者拥有永久使用林草地的权利。利益是刚性的，“有恒产者有恒心”。相信增量林草地期限永久的特别制度安排将会给予林草生产者以最大的制度激励。目前正在一些地方进行的集体林权制度改革试点中，规定林农拥有50年到70年不等的使用期限与拥有附着于其上的林木的全部产权的时间差距势必会增加林农对生产收益的不稳定预期，从而压制林农的经营积极性，而且，还可能诱发经营者长期陷入“囚徒困境”，不利于实现“林定权、树定根、人定心”的政策目标。（3）建议国家给予黄土高原地区特殊的生态优惠政策。其一，明确对增量林草的私有产权。其二，对人工生态植被实行财政直接补贴（按所生产的不同树、草种群的生态效益和必要劳动量确定补贴标准），补贴范围包括农民在其依法使用的所有土地上（包括耕地和荒地）生产的植被。其三，就林（草）就补。就是说，在哪里种植，如何种植，种植多少，保留多久等全由农民自己做主，财政以实际林草数量和生态质量予以补贴。在当前农村劳动力大量过剩的条件下，相信这种补贴办法会得到农民的积极响应，将产生良好的生态效益和经济社会效益。实际上，在黄土高原地区特别是在半干旱地区，实行生态直接补贴的意义远远大于粮食补贴。因为，本地区占全国的生态权重远远高于粮食权重，但是，相对粮食生产而论，生态植被生产的经济回报少而潜在的各类风险隐患多。其四，实行植被建设贴息贷款。鉴于黄土高原地区生态建设的艰巨性、复杂性和长期性，可以考虑将一定面积的荒山、荒地、退化草场、沙漠等以低价、无偿甚至先期注入资金扶持的方式承包给企业、个人或某些社会团体，承包期限要长，甚至永久性，使承包者拥有真正意义上的完整的产权。政府的目的就是通过减少所有权收益，以投资卖生态，鼓励并稳定一部分人长时期甚至一生以植树种草、治理土地为业。等到土地治理开发产生一定的经济、生态效益时，政府一方面可以将生态建设者提供的生态环境产品的数量、质量与他们今后所能承包的土地数量、承包条件相联系；另一方面，通过税收、政策性贷款等手段鼓励承包者将所得到的利润用于更大面积的治理开发，形成生态环境治理开发的良性循环，所以，可行的生态生产鼓励政策，是加快黄土高原生态植被建设速度的重要保证。（4）尊重农民意愿，倾听群众呼声。黄土高原呈现平原、高塬、丘陵等复杂的地形地貌，并且，各地社会资源相差悬殊，鉴于此，在林业改革过程中特别是在对现存林木的经营管理过程中，需要尊重农民意愿，倾听群众呼声，“摸着石头过河”，减少改革成本，探索相对便捷的改革路径。
4．4建立土地“户口”档案，提高土地资源管理的现代化水平建立土地“户口”档案。由中央财政拨专款，配备现代科技手段，采用遥感等高新技术，建立生态环境灾害预警系统和生态环境信息系统，加强生态环境变化趋势的预测预报，以强化对生态环境保护的监督，对黄土高原所有土地（包括林地）依据具体地形地貌、地段及地上附着物建立“户口”档案。以利于对各地块的价格和地上附着物价格进行界定、评估和检查监督。并发放土地、林地等长期使用权证。
产权越是清晰，责任越是明确，对山林的培育才越有效，管护才越到位。我们建议在干旱半干旱地区实行更加优惠的林业产权制度：第一，“谁造谁有，期限永久；第二，依法保护所有者的使用、出售、转让的合法权益。需要指出的是，集体林权制度改革一定要根据森林资源状况、经济社会发展水平以及农民群众不同需求等实际情况，充分尊重自然规律，充分尊重农民愿望，因地制宜，实事求是，分类指导，不搞强迫命令，不搞“一刀切”。
4．5创新城市土地监管制度
同农村一样，城市土地制度与城市生态建设状况密切相关，特别是处在快速推进城市化的新时期，黄土高原特色绿色城市建设呼唤城市土地监管制度创新。（1）加大国家对城市土地监管测控力度，制定符合当地实际的城市土地使用指标体系，特别是将生态用地比例及质量标准作为一项硬指标。（2）尽快开征城镇土地使用税、耕地占用税，利用环境财税政策工具来建立城市生态建设基金，加快城市生态化建设进程。（3）特别应重视对城市周围的农用山坡耕地和闲散荒地的植被建设，尽可能扩大城市植被环面积，提高城市环境水平，这对于“实现黄土高原山川秀美”具有重要意义。（4）加大执法力度。
2000年至2005年，全国调查结案土地违法案件70．88万件，土地违法行为追究了刑事责任的仅727人。按上述数据推算，受到刑事责任追究的土地违法案件不足案件总数的1‰；每4个县6年只有1人因土地违法行为受到刑事责任追究；平均非法占用107hm2基本农田才有1人受到刑事责任追究。有关研究表明，生态系统提供的服务价值是现实经济系统生产价值的几十甚至上百倍。
黄土高原地区农户要真正执行生态保护法规，做到资源开发与生态环境保护的协调发展，就必须放弃现有粗放型的生产经营方式而采用新的有利于生态建设和环境保护的生产经营方式。但是，生产经营方式的转变必然引发转型成本上升。所谓转型成本是指采用新的生产经营方式所必须追加的物质、资金以及时间的投入。可持续发展的经济手段就是从影响成本与收益入手，引导当事人的行为选择，以达到改善环境、永续利用自然资源的目标。它的目标和作用在于纠正导致市场失灵的外部性问题，使外部性内在化，其所依据的基本原则就是生态环境的污染、破坏者和收益者支付费用原则，即污染、破坏者必须承担能够把生态环境改善到权威机构所认可的“可接受状态”所需要的成本，同时还应当支付由于其污染所造成的损害的成本。在现代人口数量、经济和社会背景下，影响生态环境的因素很多，但从根本上来讲，是缺乏有效覆盖社会各阶层生态环境主体经济利益的制度机制，特别是缺乏完善的生态建设和环境保护主体的经济利益补偿激励机制。
