黄天聪
在我国五级财政中，县乡财政处于最基层，具有特殊的重要性，面临的困难也最为突出。90年代中期实行分税制以来，极大地激活了县乡政府理财的积极性，促进了县乡财政，尤其是乡镇财政的快速发展。但是，随着时间的推移，潜伏于县乡特别是一些经济落后地区县乡财政中的矛盾和问题也暴露了出来，制约了县乡各级政府职能的正常发挥。认真研究和解决县乡财政问题已成为当前一项紧迫而严肃的任务。
一、当前县乡财政状况
当前县乡财政问题，主要反映在以下四个方面：
一是可用财力紧张。表现为县乡财政预算内收支难以为继，不得不从其他渠道筹集，预算内财力不足的矛盾非常突出。
二是拖欠工资严重。县乡财政无力发放工资，实际上包含多个方面。其一，无力兑现增资政策，许多县区近年来国家和省里出台的各项增资政策均未兑现，实际工资只占应领工资的60％左右；其二，即使按目前县乡自己执行的工资标准，也不能按时足额发放。一些乡镇拖欠工资达半年之久，拖欠一个多月工资现象非常普遍。
三是经费严重不足。在经济发展落后地区，县乡人员工资支出占财政支出的比重相当大，办公事业费明显不足，属于不折不扣的“吃饭财政”，尤其在乡镇连“吃饭”也难以保证，不要说各项事业费、公务费，就是维持政府机关正常的运转也十分艰难，公务经费根本不可能列入正常预算，只能拼凑着过日子。
四是一些乡镇政府债台高筑。乡镇形成的债务来自两个方面，要么用于发工资和升级达标等消费性支出；要么用来兴办乡镇企业，但由于乡镇企业成活率低，乡镇政府的借款行为基本不能提高未来的收入能力。
在市场经济条件下，财政是政府行政和发展事业的物质基础，财政一旦发生问题，其引发的后果是十分严重的。因为，政府财政紧张，难以满足基本需要，便会引发各种“搭车”收费和乱收费，不仅会扰乱正常的社会分配秩序，加重企业和农民负担，而且会降低公共服务质量和效率，危及社会的安定团结。
二、形成当前财政困难现状的成因分析
县乡财政困难现状是多方面因素促成的。经济基础薄弱、财源匮乏是根本原因，财税体制、财务管理等方面的人为因素也不容忽视，具体分析概括为四大难题、六对矛盾。
四大难题：
（一）财政组织收入难。一方面是财源结构不合理，财源建设相对滞后。县乡财政收入来自农业税方面的比重较大，由于农业是弱质产业，受自然灾害、市场等因素的影响较大，税收难以保障。而财源结构单一，又使县乡应变能力不强，给县级组织收入带来很大难度。另一方面是税源零散，难征难管。从现行税收分配制度看，地方税绝大多数是比较零散、稳定性差的小税种，形不成一个完整体系，难以成为地方财政收入的主体来源，增加了县乡组织收入的难度。
（二）财政支出控制难。第一、人头支出比重过大，支出负担过重，人头支出刚性增长的主要原因是大量的政策性增人增资；第二、上级各业务主管部门的干预多，加大了县乡安排支出的难度，财政支出回旋余地小；第三、县乡财政要对上级扶持的一些建设项目投配套资金，在财力有限的情况下，财政支出调剂能力受到制约。
（三）财税体制关系难理顺。随着税收征管体制改革，财政、地税、国税三个征收部门管理体制不顺。国税、地税垂直领导，财政受当地政府领导，三个部门各随其主、各自为政、互不协调，征管两张皮，甚至三张皮，引发了地方财政中的一系列难题。国税和地税在税收指标、人事、业务和工资方面实行垂直领导，地方政府管不着，但地方政府必要的收入来源和公共支出不得不依赖地税的“进贡”，对国税也有相当程度的依赖。由于缺乏制约机制，地税和国税在税收征管工作中往往不配合，使地方政府和地方财政面临十分尴尬的境地。地方政府面对财政支出的压力，非常希望税务部门努力征收管理，把该收的税征收上来。但是税务部门关心的是如何完成上级税务部门下达的指标，这个指标同本级政府按“以支定收”的办法编制预算时确定的税收指标不一致。多数情况下，纵向的税收任务指标低于本级人大通过的税收指标。从原则上讲，后一指标由本级人大年度预算审批以后，即具有法律效力。然而目前体制下，本级政府没有任何强制手段约束税务部门完成本级政府希望完成的税收指标，在万不得已的情况下，地方政府不得不与税务部门交易，我花钱，你收税，不仅如此，税务部门在税款征收中各种提留、退库和奖励数额庞大，它们是“花钱买税”的另一种较为隐含的形式。这样无形中加大了税收成本，造成财政高收入，低财力的“泡沫现象”。
（四）乡镇财政财务管理难。第一，管理部门和单位的预算外资金难，乡镇预算外资金分布在七所八站，大量资金由有关部门掌握，有的被上级部门管理，乡镇财政管理受阻。第二，政出多门，管理乡镇统筹资金难，财政部规定财政负责管理财政三项资金（预算内资金、预算外资金、乡自筹资金），而农业部规定乡统筹资金由农村经营管理部门负责管理，这种多头管理，导致了资金分散，难以形成规模。
六对矛盾：
（一）有限财力和无限责任的矛盾。目前县乡财政在可用财力十分有限的情况下，财政担负的支出责任无限扩大，主要表现在四个方面：一是财政承担的法定负担加重，各项法定支出如教育、农业、科技、计划生育等等都要求保持一定增长比例。这种支出的定比增长与县乡财政收入特别是可用财力的不定性增长，常常形成巨大反差，使县乡财政难以平衡各方面利益。二是财政供养的范围在增加，如社会机构、粮食行政经费都在要求纳入财政预算。三是财政兜底的领域在拓展，如下岗职工和城乡居民最低生活保障等等均要财政承担。四是财政配套项目在蔓延，农业综合开发粮食自给工程、九年义务教育、生态建设工程等等都要求财政落实配套资金。
（二）弹性税源和刚性任务的矛盾。国民经济调整时期经济的发展速度有升有降，尤其是经济基础薄弱的县区经济起伏更为明显，这种经济发展的弹性和不定性决定财政收入任务要因时因地因情而变，尽可能与经济发展水平相适应。唯有如此，税收才会促进经济发展，经济税收才有可能实现良性循环。而现在，财政收入任务却是只能增不能减，刚性有余弹性不足，大部分地方税收计划高于税源，要完成任务不得不硬分硬压，一定程度和一定范围加剧了征纳双方的矛盾。处在征收第一线的乡镇政府在税源匮乏、征收难度大的情况下，为保证任务完成不得不依托税务部门四处挖税买税，而一般情况下挖税成本都比较高。首先要给外地纳税户好处；其次要给税务部门一定的分成。到最后乡镇实际所得税款最多也只有6—7成，而在总收入中却必须按税票核算体现为10成收入，无疑最少有三成成为泡沫。买税也类于此，税务部门的稽查收入可入库到甲乡，也可人库到乙乡，这对于收入完成难度较大的乡镇诱惑力极大，税务部门当然要以“分成”定投向了。
（三）产值高增长与税收低增长的矛盾。近年来绝大多数县区工农业产值、国内生产总值等主要经济指标都显现了强劲的增长态势，但税收增长却相对逊色。导致这种状况的原因不外乎三点：一是高利税的产业产品发展不够；二是浮夸、虚报，导致产业中的“水分”过多；三是征管力度不够，漏洞较大，流失严重。
（四）“预算内”不足与“预算外”膨胀的矛盾。近几年来，特别是实施“收支两条线”管理以来，虽然预算外资金管理有所加强，但由于缺乏治本措施，大量资金游离于财政管理之外。纳不进预算管理轨道，特别是县乡两级，直接执收、执罚的部门多、项目广。受部门利益驱动，千方百计逃避财政监管，不仅助长了违规违纪、超标超编，也助长了社会不正之风，而且造成了收入分配秩序的紊乱。与此同时，预算内却捉襟见肘，常常处于入不敷出的局面，严重制约了县乡财政的调控能力。
（五）财力向上集中与支出向下转移的矛盾。县乡财政上交的份额不断增大，而各项调资增支政策只给政策不给钱，要求地方财政自行承担和补偿，致使县乡财政处于保证了上交，就兑现了政策，但保证不了平衡的窘境。特别是自1994年分税制改革后，中央集中了相当一部分原属地方政府的财力，兑现了政策增加了中央财政的调控能力，与此同时省级和地级辖区也对所属县区集中财力，处于基层的县乡财政成为层层集中财力的对象，财政实力大大削弱。
（六）吃饭难保与建设要搞的矛盾。当前县乡财政出现的困难，从根本上说，除了支出规模过大，增长过快以外，发展不够是主要原因。要改善收支矛盾，增强财政实力，实现财政状况明显好转，根本途径还是要依靠发展生产培植财源。当然，当前的县乡财政基本上是吃饭财政，尤其是落后地区为了保吃饭不得不挪用各种专款，并且随着政策不断出台，收支矛盾日益突出，连吃饭也难以保证，使财政陷入越吃越无力搞发展，越不发展越没饭吃的恶性循环。
三、解决县乡财政困难的对策措施
为进一步搞好县乡财政工作，逐步解决县乡财政工作中存在的困难和问题，壮大县乡财政实力，促进农村经济持续、快速、健康发展，保持社会安定团结，在今后财政工作中要注意抓好以下几点：
（一）以推动经济增长方式的转变为中心，大力加强财源建设。加强财源建设是发展区域经济、调整农村产业结构、壮大财政实力的根本途径。要在“经济发展看效益、效益大小看贡献、贡献大小看税收”方面达到共识，真正把经济发展转变到依靠科技进步和提高劳动者素质上来，提高经济增长的质量和效益。在培植财源方面，加大对农业的投入，改善农业生产条件，加快“三高’，农业发展，尤其要加快高税农业的发展，特别是农业特产税，要作为工商业基础薄弱地区摆脱财政困境的优先出路。优先发展高税农业特产品，不仅可以提高农民收入，也是摆脱山区乡镇财政困难的根本出路。在壮大骨干财源方面，进一步支持地方工业，特别是乡镇企业的发展，加大对企业的帮促力度，引导企业加强内部管理，提高产品质量和经济效益。在开发新兴财源方面，要大力发展个体私营经济，本着“先放后导、先发展后规范”的原则，鼓励个体私营经济扩大规模，使之“量”上实现星罗棋布，“质”上提高市场应变能力。同时，进一步解放思想，为个体私营经济发展创造宽松环境，使其最大限度膨胀发展。
（二）优化财政支出结构，加强支出管理，提高财政资金的使用效益。一是结合机构改革，压缩人员编制，节减财政用于个人经费的开支；二是按照“政企分开、精兵简政、走向社会和市场”的原则，把不该由财政负担的经费核减下来，逐步缩小财政供给范围，解决财政支出中的“越位”和“缺位”现象；三是清理整顿上级部门的各种指令性支出，对现行的不合理达标升级活动和最低支出规定，要坚决予以取消；四是进一步加强和完善支出管理办法，制止铺张浪费，减少财政开支。
（三）深化改革，进一步完善财税体制。一是充分调动县乡财政的积极性，将分税制确定的地方税种全部下划县乡两级。二是加大对财政困难县区的转移支付力度，把转移支付的立足点放在解决县乡财政赤字和正常财政运转上，解决县乡财政“吃不饱”的问题。根据县乡的自然条件、财政收入来源结构等因素，计算县乡的收入能力和标准财力、支出需求和标准支出，对其财力缺口作为转移支付的依据。三是实行财权与事权相统一，扩大县乡，尤其是实行乡镇理财的自主权。四是进一步理顺税务与财政部门之间的关系，可行的办法是县一级合并财政与地税机构或让财政局长兼任地税局长，让地税业务、税收计划、人事等方面受本级地方政府领导。改条条管理为块块管理，在降低税收成本、合理调配人力、减少税收流失、调动财政税收干部的积极性与分级相一致，这也是近年来县级以下财政的实践越来越强烈的要求。
（四）搞好财务管理，强化财政监督，充分发挥乡镇财政职能。预算外资金是国家财政性质的资金，不是部门和单位的自有资金，财政部门是政府财力的分配管理部门，应该按照国务院和财政部的有关法规和政策文件要求，切实将分散在各部门的预算外资金管理起来，与预算内资金形成综合财力，为政府发展经济、行使社会管理职能提供更多的财力保证。要加强乡镇统筹金的管理，改变统筹资金管理，真正适合政府职能转换，规范政府行为和财税体制改革的要求。同时对乡镇统筹资金制度的改革，自上而下研究探索“费改税”的形式和途径。实行“费改税”既有助于增强乡镇财政综合实力，又可以从根本上解决农民负担过重问题。
（五）进一步完善乡镇财政机构建设，充分发挥乡镇财税职能。财政是政府的重要职能部门，乡镇财政机构是乡镇政府不可缺少的组成部分，要把乡镇财政建设为真正的一级财政，必须有一套完善的机构。乡镇财税机构的设置应体现以下原则：有利于国家财政政策的执行，保证乡镇财政收支任务的完成；有利于调动乡镇政府组织收入、当家理财的积极性，缓解财政困难；有利于理顺财税关系，加强财税力量，降低税收成本，提高工作效率，强化财政职能。
作者单位：甘肃省靖远县曹岘乡
省委党校第1期乡镇党委书记进修班学员
