第一节 国家权力的合法性与传播
国家是一个置身社会之中而又凌驾于社会之上的、以暴力或合法性为基础的权力机构。国家政权是国家的具体化身，而政府又是国家政权的具体承担者，因此，有时也把政府视为具体化的国家、把国家视为抽象化的政府。国家治理是国家政权进行社会管理、控制冲突、协调利益的过程，国家的治理表现为一系列的政府行为。本书中的“国家”包括乡镇一级的基层政府和县市以上级别的政府。
一、传统社会中的国家治理与传播
传统的中国社会中的国家（王朝）治理是权力自上而下的运行过程，其治理模式表现为“中央集权制与郡县制的结合、皇权与官僚权力的相互制衡、通过意识形态教育而进行的官员选举与流动、政府的上层治理与社会底层的自治”（1）。在现代社会中，国家的治理过程是一个上下互动的一个过程。国家的治理成效与国家权力的合法性、治理模式等因素息息相关。
1.权力的合法性问题
按照美国社会学家彼得·M.布劳的观点，权力是指“通过威慑——以撤销有规律地提供报酬的形式，或以惩罚的形式，因为事实上前者或后者都构成了一种消极的制裁——个人或群体不顾他人反抗，将其意志强加给他人的能力”（2）。
社会交换的不平等产生了权力，“如果人们没有充分的资源，如果他们没有令人满意的替代方案，如果他们不能使用强制性力量，如果他们的需要是迫切的，那么能够提供满足这些需要的利益的人或群体就获得了支配他们的权力”（3）。
布劳关于权力的定义虽然是在观察、分析现代社会的基础上总结出来的，但也可以用来考察中国传统社会之初权力的产生。被儒家所推崇的“三代之治”，其统治者都是“贤能之士”，他或他的集团因为能够给其部族带来利益而获得了权力，这实际上也是布劳所言的“通过向别人提供其所需要的服务，一个人建立了对于他们的权力”（4）。当然，“贤者当权”在一定程度上只是个传说。因为可以被证明的历史都表明“权力”的产生除了能提供他人所需要的“服务”以外，“强制性力量”，即暴力也是一个至关重要的因素。儒家所谓的君权“受命于天”的说法，只是给已经拥有“强制性权力”者披上一件合法性的外衣。强制性力量的过度使用不仅加大了权力的成本，还可能会带来反抗，因此，在使用强制性权力的同时，还要提供必要“服务”、“报酬”，尤其是对服从者给予必要的奖赏。当然，在这同时也还要证明权力是“合法”的。
与传统社会中的“君权神授”不同，现代社会中的国家权力则并非基于一种强制性的力量，而是来自于被统治者的“同意”，实质上是一种“同意”的权力，这是所谓“宪政”。按照卢梭的观点，在生产力发展以后，出现了私有制，与其相伴生的就是“奴役”，“自从一个人需要另一个人的帮助的时候起，自从人们觉察到一个人据有两个人粮食的好处的时候起；平等就消失了、私有制就出现了、劳动就成为必要的了、广大的森林就变成了须用人的血汗来灌溉的欣欣向荣的田野；不久便看到奴役和贫困伴随着农作物在田野中萌芽和滋长。”（5）一个人去奴役别人或一个群体去奴役另一个群体的时候是需要暴力的，于是国家诞生了，法律秩序也随之而来。“社会和法律就是这样或者应当是这样起源的。它们给弱者以新的桎梏，给富者以新的力量；它们永远消灭了天赋的自由，使自由再也不能恢复；它们把保障私有财产和承认不平等的法律永远确定下来，把巧取豪夺变成不可取消的权利；从此以后，便为少数野心家的利益，驱使整个人类忍受劳苦、奴役和贫困。”（6）
在卢梭看来，通过暴力所获得权力是违反基本人性的，因为人是“生而平等”的，每个人都有与生俱来、不可剥夺的权利，正是基于这样的假设，卢梭认为现代社会中国家权力应该基于一种契约，“社会秩序乃是为其他一切权利提供了基础的一项神圣权利，然而这项权利绝不是出于自然，而是建立在契约之上。”（7）“既然任何人对于自己的同类都没有任何天然的权威，既然强力并不能产生任何权利，于是便只剩下约定才可以成为人间一切合法权威的基础。”（8）社会中的每个人通过契约来让渡一部分权利，从而让自己的权利得到保护。社会中的每个人还拥有自己让渡的这部分权利，是权利的法定的、天然的所有者，也就是卢梭所谓的主权者，而行使被让渡权利的只是“一个适当代理人”——政府，“公共力量就必须有一个适当的代理人来把它（立法权与行政权）结合在一起，并使它按照公意的指示而活动；他（代理人）可以充当国家与主权者之间的联系，他对公共人格的作用很有点像是灵魂与肉体的结合对一个人所起的作用那样。这就是国家之中要有政府的理由；政府和主权者往往被人混淆，其实政府只不过是主权者的执行人。”（9）政府所行使的权力只是人民的授予或委托，完全是一种“同意”的权力。“那完全是一种委托，是一种任用；在那里，他们仅仅是主权者（人民）的官吏，是以主权者的名义在行使着主权者所托付给他们的权力，而且只要主权者高兴，他（主权者）就可以限制、改变、收回这种权力。”（10）
通过暴力获得权力是传统社会中的普遍现象，但是这种基于暴力基础之上的权力，在权力的运用过程中要努力使这种权力的合法化，只有合法的权力才能获得效益的最大化。只有合法的权力才能获得心甘情愿的服从，才能减少在使用权力过程中的成本支出——提供“服务”、“报酬”、“奖赏”或“惩罚”。权力的合法性问题是人类社会进入文明状态以后面临的一个根本性的问题，只有合法的权力才可能带来长治久安。从历史上看，中国传统社会中的当权者是非常注意在获得权力和使用权力的过程中的“合法性”问题的。
夏、商、周时期已属于有文字可考的历史，其推行“王道政治”的努力已被证明。“圣而为王”是王道政治的法理基础，因此才有关于“禅让”的传说。虽然在春秋、战国时期已经“礼乐崩坏”，但“圣而为王”的法理还是有一定的社会文化基础。秦统一后，在如何证明自己暴力的合法性问题上试图推翻先前的“王道”政治、开创新的权力合法性来源，秦王开始被称为“始皇帝”，一方面是在意识形态领域清除王道政治的影响——焚书、坑儒，另一方面又毫无节制地过度使用暴力，但是揭竿而起的陈胜发出了“王侯将相宁有种乎”的疑问，对秦的权力合法性提出了质疑，依靠暴力获得的权力，在其丧失合法性后很快又被暴力所推翻，使秦“二世而亡”。
秦以后的历代王朝，在权力的合法性问题上开始从秦以前的“王道”转向“天道”，“奉天承运”、“替天行道”、“天人合一”、“天人感应”等都是在给通过暴力而获得的权力披上合法性外衣。所谓“得人心者得天下”这种说法，也只是在“得天下”后为“得天下者”所作的合法性注释。王朝更替的历史反复表明“得天下”主要是靠暴力，在“治天下”时就要证明所得的这种权力并不是完全依靠暴力，还符合“天意”、顺乎“人心”。顺乎人心则符合天意，这种“天道”政治理念存续了秦以后的两千多年。当然，仅有意识形态的合法性还不能保证权力可以得到心甘情愿的服务，权力的合法性还要让服从者有机会从掌权者那里获得“报酬”、“奖赏”。中国传统社会中的国家治理结构的主要特征是中央集权制与郡县制的结合、皇权与官僚权力的相互制衡、通过意识形态教育而进行的官员选举与流动、政府的上层治理与社会底层的自治。（11）
2.国家治理中权力与传播的互动
从历史上看，获得权力的过程与使用权力的过程都要注意合法性问题，而在权力的合法性问题上，“传播”与权力如影随形。传播不仅是“社会信息的传递或社会信息系统的运行”，传播还是一种行为、一种过程，当然也是一种系统。（12）在刘邦攻占秦都咸阳后，“与父老约，法三章耳；杀人者死，伤人及盗抵罪”。（《史记·高祖本纪》）这是一个非常简单、粗陋的约定，但却能够很快深入人心、广为传播。因为秦朝的严苛刑罚早已失去人心，只是人民敢怒不敢言罢了，现在刘邦用这种简单的规则作为临时之“法”，就会很快被认可。这种简单的规则也符合权力构成要件中的“奖、惩”原则：“服从”可以获得“报酬”，报酬是秩序、人身与财产安全等，而“反抗”则会得到“惩罚”，惩罚是偿命、赔偿财物等。这种简单的规则便于广为传播，为以后楚汉相争时刘邦获得政治优势，乃至刘邦在获得权力后合法性的确立都打下了基础。
在国家治理的过程中，虽然历代王朝都试图“编户齐民”，建立比较完备的权力网络，但受技术条件的限制，这种企图在多大程度上能够得以实现还是个问题。秦晖认为，“秦汉时代中国传统帝国的农村基层控制已相当发达和严密，汉以后除东汉后期到北魏的宗主督护制时期帝国根基不稳外，也一直维持着专制国家对‘编户齐民’的控驭。”（13）受交通、通信等技术性条件的限制，这种把国家权力向社会基层延伸，试图构建对社会进行全面控制的权力网络，这种企图在当时是难以实现的。只有到了20世纪，在新技术的帮助下，国家权力向社会基层扩展的企图才能得以实现。实际上在传统社会中，国家政权无力真正深入社会基层，就连专制程度最高的明、清王朝也无法克服皇权深入社会基层的一系列“技术性”障碍，社会因此在一定程度上保持了某些自治性。因此，可以认为在传统社会中“国家政权只扩张到县一级，县以下都是由地方绅士代行部分国家职能”（14）。绅士充当了政府官员和当地百姓之间的中介人，绅士是国家权力运行中的一个媒介和互动中心，关于国家权力合法性的传播在很大程度要依赖这个媒介。就是刘邦在咸阳也是“与父老约”，然后通过“父老”传播其不同于秦的政治理念与政治策略。合法的国家权力由一系列行为规范与权威象征构成，因此，“国家最重要的职能便体现在一系列的‘合法化’程序上：掌握官衔与名誉的封赠，代表全民举行最高层次的祭礼仪式，将自己的文化霸权加之于通俗象征之上。”（15）构成合法权利的行为规范与权威象征的建构与传播就体现在一系列的活动中。
在国家治理过程中，如何保持国家政权的合法性不褪色也是一个让当权者煞费苦心的事情。既然是“君权天授”，那么权力的使用也要符合“天意”。问题在于何为“天意”？按照最朴素的理解，符合自然法则就是符合“天意”，就是“道法自然”，但权力的获得与行使实际上并非是“道法自然”的。于是，儒家的纲常伦理“君君—臣臣—父父—子子”便被视为“天意”在人世间的反映，这样就确保了权力运行的法理基础，由此可以建立权力行使所不可或缺的“秩序”。在国家权力的合法性确立的过程中，传播的作用不可忽视，权力合法性确立与传播是一个动态的过程，如同权力合法性的丧失与传播也是一个动态过程一样。在国家权力与传播的互动中，神化关羽的过程提供了一个很好例证。关羽作为三国时期蜀国的一位军事将领，在其死后的数百年里，经过民间艺人的艺术加工、夸张，“他不仅被尊为忠义之神，而且成为财神、文神、佛寺护法神、梨园及秘密结社等的守护神。”（16）宋、元、明、清各朝不断地加封关羽，强调其忠义形象，而作为这些王朝主要意识形态的儒家思想也不断使关羽的形象更加儒家化。民间传说与信仰、绅士建庙祭祀、国家表彰之间的互动，塑造了被各方广泛接受的关羽形象，尽管关羽的形象是多元的，但“忠”是其主要品质。“忠”主要是对国家而言，是为权力的合法性服务的，这表明国家通过文化手段来强化权力合法性的努力被证明是有效的。国家权力的这种努力与民间艺术互动的过程是一个不断往复的传播过程，王朝的更替并不影响权力与传播的这种互动。
二、“灌输”式的传播与“单面人”：1949年以后国家治理模式的变迁
1949年以毛泽东为首的中国共产党人彻底摧毁了原先称霸于乡村社会的封建地主阶级，接着，通过从上到下牢固建构的各级政权组织，共产党人获得了对农村社会的经济控制权、政治支配权和行政干预权。正是这些组织的建立，重建了中国农村的新秩序；或者用舒尔曼的话说，缔造了新中国，一个“组织化的中国”（17）。此时建立的新政权在权力合法性与传播的互动中，表现出如下一些新的特点：
首先，在获得权力之前，权力合法性的传播起先导作用。革命的理论首先在一些对社会变革有强烈欲望的知识分子中传播，这些知识分子对现实秩序不满，感觉到“被剥削与被压迫”，并且具有强烈的“救世”思想。“一种革命的意识形态把这些低级倾向转化为崇高的理想，追求这些理想不是为了自私的理由，而是为了减轻他同伴的苦难，或者甚至是为了改善全人类的条件。”（18），正是这种“革命的意识形态通过使反抗合法化激活了反抗，并且通过将冲突转化为反抗压迫者的无私斗争强化了冲突”（19）。在这种被合法化的意识形态的引导下，反抗现存秩序有了合理性、正当性，因此，能够让反抗活动更加激进、更加冷酷无情，暴力革命才得以发动。
其次，在获得权力的过程中，关于权力的合法性传播也受到前所未有的重视。革命的意识形态首先在革命的领导集团中传播，要想动员更多的人加入到反抗现存秩序的队伍中来，革命的先行者们还要把革命理论通俗化，然后再以朴素的、能为一般民众接受的形式传播开来：从“王侯将相宁有种乎”、“迎闯王、盼闯王，闯王来了不纳粮”到“打倒帝国主义”、“打土豪、分田地”、“减租减息”等，都是反抗现存秩序、确立未来新政权合法性的理论通俗化过程。这个过程多由参加革命的“知识分子”来完成，这为未来新政权的合法性打下了基础。这表明新政权的合法性是离不开“知识分子”及其传播作用的。
再次，在获得权力后，传播依然被重视，这种对权力合法性的传播不仅没有减弱，甚至还强化了，以至于出现了新的“灌输式”传播。这种“灌输式”的传播也因为已经获得的国家权力而成为可能。借助革命期间的成功经验，再加上革命成功后不断向社会基层扩张的国家权力，这种“灌输式”的传播演变成一种“强制性”的传播，伴随着一个又一个的“运动”，把新社会的理想、路径、方法等传播到乡村，乡村中的每个人或多或少都会接受这些信息，并做出相应的反应。
以农业集体化为例来看这种国家权力的强制性传播。“分散、孤立的个体农户，本来就无法与强大的国家政权力量相抗衡。土改后中国农村中地富、乡绅势力彻底被消灭了，从土改中多少获得益处的贫雇农及部分中农则怀着感激的心情接受了自上而下贯彻的各种政策，虽然他们并不很理解。即使有个别的牢骚意见，也被视为敌对阶级的反抗而遭到斗争和逮捕，如陈家场附近村的一位村长就遭此厄运。”（20）“由于提出批评和反对意见的人被划为坏分子，由于党——国家坚决认为集体化是摆脱贫困的唯一道路，因此农民们保持沉默。”（21）不仅是农民无法阻止快速的农业集体化，阻止快速集体化的干部有可能被扣上右倾主义者的帽子，不仅是农村的干部不敢提出反对意见，就连像邓子恢那样的高级干部也会因为与最高领导人的意见不合而“犯错误”：“中央农村工作部的一部分同志，首先是邓子恢同志犯了错误。他这一次所犯的错误，性质属于右倾的错误，属于经验主义性质的错误。”（22）作为中共农村工作部负责人的邓子恢因为犯了这种“右倾错误”而被毛泽东称为“小脚女人”，中共中央农村工作部也因此被取消。（23）
这种“灌输式”的国家权力传播模式的确立，依赖于新中国政权打破了清末新政以来国家政权“内卷化”的状态，（24）把国家权力真正深入乡村，完成了“国家政权的现代化建设”。美国学者杜赞奇认为，20世纪上半期，中国的地方国家政权是内卷化了的，新中国成立后，铲除了国家经纪人体制，完成了国家政权的建设任务，在杜赞奇看来，共产党政权的建立标志着政权“内卷化”扩张的终结。（25）中国革命的胜利和土地改革的完成真正铲除了“土豪劣绅”生存的社会基础，为国家权力进一步扩张提供了机会。1949年后共产党利用其强大的组织能力，在每个村子建立党支部，在每个乡镇建立党委，把国家权力扩张到社会基层，并打破了此前的国家政权的内卷化状态。党和党的化身的毛泽东居于国家权力的核心地位，围绕这个核心，有党领导的政府和军队、党领导的意识形态。1950年代的土地改革、抗美援朝、镇压反革命、三反五反及反右运动等都极大地强化了国家权力，而1958年的“大跃进”是国家权力向社会基层扩张的又一里程碑，它不仅促使国家权威向城乡的全面渗透，而且在社会生活的所有领域都建立、巩固和强化了国家权力。（26）党政平行的双轨结构建立了纵向的、直达社会底层的权力控制网络，并辅之横向的各种党的外围组织，把社会各界纳入到国家治理体系中。（27）这样网格状的权力控制体系为此后“运动式的国家治理”模式提供了保障。在土地改革、农业合作化、大跃进、大办集体食堂、四清等运动中，这种“灌输式”的传播始终与权力运用相伴随。由于无处不在的强大国家权力是这种单向传播的坚强后盾，农民个人的疑惑、不解乃至不满无法公开表达，怀疑、批评的声音也缺乏向上传播的渠道与机制，当然横向传播也面临同样的制度性障碍。因此，在这种传播模式中，几乎是一种单方面的传播，传播互动中的反馈机制被人为弱化。
但是，灌输式的传播无法造就真正的“单面人”。（28）因为，即使在农业集体化时期，疑惑、不满的情绪无法公开表达，但这种情绪在人与人之间、个人与组织之间，乃至组织与组织之间的传播也还不能完全断绝。这种私下传播的不满，甚至有时候把不满的情绪变成不满的行为，或多或少地会削减权力的合法性。
农民对快速农业集体化的不满表现多种多样，个体的消极反抗行为首先会社区层面进行传播。这种行为的传播首先是人际传播，然后通过模仿、暗示与传染，在农村社区内，这种行为变成了一种不约而同的集合行为（collective behavior）（29），例如在合作化运动高潮的1955年，中国农村部分地区，在农民对快速合作化的反抗就是在“自家的牛”变成“集体的牛”之前，把牛杀掉、吃肉。这种现象在全国部分地区蔓延，政府不得不专门采取措施来应对。“关键在今后两年，主要在今后五个月，就是今冬明春。从今年十一月到明年三月，请你们各位注意，务必不要出大问题，不要发生死一批牛的事。因为我们现在拖拉机还很少，牛是个宝贝，是农业生产的主要工具。”（30）当然，消极怠工是最常见、风险最小的反抗行为，这种行为的人际传播也最难以遏制。“当土地不再是农民自己的、他们又仅从完成的生产任务中取得报酬时，他们就对生产应付了事，随意地翻地和播种。”（31）在人民公社制度稳定以后，“农民的劳动所得全归公社所有，个人不能直接占有，就如同他们不能决定自己的劳动一样。？？农民利益被剥夺，造就了农村中广泛的消极怠工以及对土地的不负责任，虽有种种爱国爱党爱社会主义的教育，亦不能扭转此种每况愈下的局面。”（32）常被称为“热爱土地”的农民甚至会用这样一种方式来对待土地：“几乎每个犁地的社员都要躲开土地的边角只在地的当中转圈，其本意在于减少自己的劳动，但这样一来，就把公社的土地犁成园地，因而使公社的土地面积大为减少。”（33）个体的消极怠工，会感染到群体，群体的消极怠工就会对权力的合法性提出质疑，有时候这种消极的怠工还会演化成积极的抗议，“会议已开了十来天，议程已完结，可就是散不了会，原因是春小麦已经黄熟，正待收割，而农民们要求把庄稼地分包到户，不然就不下地收麦，？？区党委的意见是一致的：坚决不准把耕地分包到户！上级不准包，基层要求包，会议就这样僵持着。”（34）这种积极的抗议行动对权力的挑战会促使权力更替或变革，以增进其合法性。1978年以后的改革虽是自上而下，但对权力的质疑、抗议（来自权力内部或来自权力外部的）也是促进权力变革的重要因素。
三、改革开放以来国家治理模式的新变化
始于20世纪70年代末期的改革，因为在短时间内迅速改善了农民的物质生活条件而获得了广泛的肯定，也成功地应对了由于农业集体化失效而带来的对权力的质疑。政府对农民传播模式也发生了新的变化。这种变化主要体现在以下几个方面：
首先是由于改革的不确定性——摸着石头过河——而带来国家治理模式的变化，国家权力的单向传播机制开始向双向转播机制转变。
由于改革的不确定性，在农村集体化失效后，农业的生产关系到底要改到何种状态，政府并没有严格的设计，只要能促进农业生产力的进步，都是可以尝试的，即所谓的“不管白猫黑猫，抓着老鼠就是好猫”。始于安徽凤阳小岗村的“分田到户”实际上并无多少创造性可言，只是一群饥肠辘辘、衣衫褴褛的农民在饥饿驱使下的本能行为——“既然求生的本能在公社的制度里面已经无法实现，严宏昌们便转而想到‘分田到户’，也即把集体的土地分给各家各户去耕种，其收获的多寡全由自家承担。”（35）把这种行为赋予很伟大的意义在于“他们实际上是不知不觉地为存在了近二十年的人民公社划了一个句号”（36）。此后，这种在全国各地以不同形式要求变革的努力终于得到了权力回应，1978年12月13日，中共中央通过了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决议》，不再严厉禁止以前被视为洪水猛兽的“包产到户”，而是认为在有条件的地方“可以”这样做。“农民从这个历史性会议上得到的全部实惠就是‘可以’二字。后来几年的事态发展证明，这对于他们来说已经足够。”（37）
其次是由于信息技术的快速进步和社会控制的松动，权力内部的横向传播与影响、农民个体之间、群体之间的传播频率、频次都大为加快。信息技术的快速进步，带来了国家治理模式的变革，具体变现为国家权力在行使过程中的权力传播、反馈等机制的变化。除了信息技术的快速进步这个因素外，社会控制的松动，国家权力内部的横向传播与影响、农民之间、群体之间的传播频率与频次都大为加快了。社会控制的松动首先表现在“包产到户”后，农民人身自由的增加，农民从事农业、副业生产的自由增加了，农民可以在不同地域之间进行流动。流动类型经历了从“单飞候鸟型”到“夫妻双飞型”、再到“举家外出型”的变化，不仅全国有超过1亿多的流动人口，还有超过两千万的流动儿童。
再次，国家权力从乡村的部分退缩也促进了农民个体间、群体间的交流与沟通。20世纪50年代以后建构的农村管理体制是一个自上而下的高度集中的统一的体制，作为对近代中国一盘散沙状况的反映，这种管理体制向社会的各个领域扩张权力，曾一度控制了社会生活的各个方面。实践证明，政府权力的无限扩张最终只能是政府质量的贫困化，政府管了许多“不该管、管不了、也管不好”的事情。农民在这种体制中被高度组织化了，当然，农民在这种体制中只是“被组织”，而不是“自组织”。在“被组织”的时候，更多是“灌输式”的单向传播，只有在“自组织”中，自由的、开放的、互动的传播才成为可能。改革开放后国家的乡村社会的管理体制有所松动，1988年颁布了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》及1998年正式颁布《中华人民共和国村民委员会组织法》，该法明确了政府的权力边界，其第二条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。”该法第四条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”该法的第三条则规定中国共产党的基层组织：“依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”《中华人民共和国村民委员会组织法》规定了村民委员会、地方政府、中国共产党的基层组织三者之间的关系，明确了乡、镇一级政府是国家政权的最基层的权力机构，而村委会则是村民自治组织。
国家权力边界的确立，让农民获得了一定程度的自由，包括生产经营自主权、外出务工、经商等，尤其是农民在全国范围内的流动，促进了人与人之间、群际之间的广泛交流。
但是，国家权力的合法性问题并没有因为改革开放而消逝，在新的历史条件下又遇到了新的挑战。因为信息时代个体、群体对权力的质疑、反抗更容易被传播，从而形成更广泛的影响，这种质疑、反抗也容易被认同、被暗示、被感染，甚至被模仿，因而也增加了巩固权力合法性的难度。权力的合法性不是一劳永逸地能够解决的问题，而是一个不断变革的动态过程。权力的合法性与权力的来源、运用与传播都息息相关。
改革开放初期，农民获得了生产经营自主权，乡镇企业异军突起，加上农民外出务工经商，农民收入增加比较快。但是人民公社的两项重要遗产使得农民的收益空间被逐步压缩，在20世纪的最后10年里，农民负担很重。土地仍为集体所有，这是公社的一项重要遗产。农民除了向国家纳税外，还要向集体交纳公积金、公益金和村干部的管理费，而且在管理集体财产和土地承包过程中，村干部是法定代表人，手中仍有很大权力。这种权力使得乡村干部有可能再度成为乡村的“赢利型经纪人”。公社另一项重要遗产就是渗透到基层的党政权力仍然存在。在乡镇权力结构中，党的权力占支配地位，党委书记是乡镇的第一把手，在村里，村委会的权力也小于同级党支部的权力，《中华人民共和国村民委员会组织法》规定了党的基层组织和村委会的关系：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”但是在操作层面上“发挥领导核心作用”与村委会“开展自治活动、直接行使民主权利”到底是什么关系、该如何操作，并没有具体的规定，从实际运行情况来看，村支部书记才是村里的“一把手”，村委会有可能成为村支书的行政“工具”。
现代制度经济学的分析认为，一个社会集团力量的大小，并不取决于它人数的多少，而是取决于它的组织程度，分散的个体与组织相比在资源的占有上存在巨大差别，有可能使分散的个体成为有组织力量的奴役对象。乡村干部人数虽少，却是严密组织起来的力量，他们合法地行使国家赋予的权力，当然也可凭手中的权力谋取私利。（38）除乡村干部以权谋私外，国家还在农业集体化时期的农业政策还习惯性地延续，即以“城市、工业”为中心来制定农业政策。这两个方面的因素叠加在一起，造成了农民负担过重，农民又出现了相对贫困化的趋势。中央政府也试图采取措施来扭转这种局面，从其颁布的有关减轻农民负担的系列文件就可看出农民负担的沉重程度：
（1）1990年，国务院下发《关于切实减轻农民负担的通知》。
（2）1991年，国务院颁布《农民承担费用和劳务管理条例》。
（3）1993年，中共中央、国务院发出紧急通知，要求凡涉及农民负担的文件和收费项目一律先停止后清理。
（4）1994年，中共中央办公厅、国务院办公厅发出通知，要求各地加大减轻农民负担的工作力度，防止农民负担反弹。
（5）1996年，中共中央、国务院作出《关于切实做好减轻农民负担工作的决定》。
（6）1997年，中共十五大强调“要尊重农民的生产经营自主权，保护农民的合法权益，切实减轻农民负担”。
（7）1998年10月14日，中共中央召开关于农村问题的十五届三中全会，通过了《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，要求减轻农民负担要标本兼治。（《瞭望》，1999年第10期）
农民负担过重引起了农民不满乃至抗议，由此引发诸多的农村恶性事件。如：1998年5月18日，安徽省凤台县关店乡千余名农民把县委书记扣做人质，要求释放被捕的上访农民，结果几百名警察驱散了农民，被捕的上访农民被判刑入狱（1998年第11期《安徽决策咨询》）；1998年10月29日，重庆市梁平县新盛镇农民罗昌荣因交不起300元的税费，被干部殴打致死（《南方周末》，1998年12月4日）；甚至在较为富裕的浙江省温州市也发生了“乡村杂税逼死村妇”的事件（《服务导报》，1998年11月23日）。类似这样的事件，官方媒体公开承认的每年有20多起。此类事件的频发对农村乃至整个社会的稳定都产生了很大影响，群体性事件不断增多及农民出现了“有组织反抗”的趋势，这促使中央政府在2004年首先取消了“农业特产税”，并宣布在随后的5年中逐步取消农业税及面向农民的各种收费项目。实际上各地方政府的行动快于中央政府的要求，到2006年1月，全国就取消了农业税，各种名目繁多的针对农民的收费项目也停止了，农民负担大为减轻。
进入21世纪后，为了应对农村发展中出现的诸多问题，国家的农村治理政策陆续发生了一些重大的变化，中央政府先后出台了一系列惠农政策，如粮食补贴政策、综合农资补贴政策、中西部农村中小学寄宿制学生补贴政策、家电下乡补贴政策，等等。国家农村社会治理政策的变化是整个国家治理模式变革的一个组成部分，其目标是建立一种“法治国家、市场经济与公民社会”三元并存于互补的现代治理模式，而摒弃国家（政府）对经济与社会进行全面渗入和控制的“全能主义的国家治理模式”。（39）
